III SA/Gl 661/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] , powołując się na art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [..] r w sprawie wyrażenia zgody na zawieranie porozumień pomiędzy Gminą D. , a innymi gminami i powiatami, dotyczących udzielania świadczeń przez izby wytrzeźwień na rzecz osób nietrzeźwych zamieszkałych na terenie Gminy D. , jako sprzecznej z art.7 Konstytucji RP i art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r, powołując się na art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r w sprawie wyrażenia zgody na zawieranie porozumień pomiędzy Gminą D. , a innymi gminami i powiatami, dotyczących udzielania świadczeń przez izby wytrzeźwień na rzecz osób nietrzeźwych zamieszkałych na terenie Gminy D. w całości. W uzasadnieniu stwierdził, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej w D. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 74 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z powołanym art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku. Z kolei w myśl art. 74 ust. 1 i 2 gminy mogą zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określony przez nie zadań publicznych. Gmina przejmująca wykonywanie tych zadań przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, a te ostatnie mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Zwrócił także uwagę na to, że zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.) jedynie organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. W ocenie organu nadzoru zakwestionowana uchwała powinna określać, z jakim podmiotem gmina ma zawrzeć porozumienie, kto ma przejąć powierzane zadanie w zakresie organizacji i prowadzenia izby wytrzeźwień. Tych elementów jednak w niej zabrakło. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Gmina D. zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] z [...] r. naruszenie: - art. 18 ust, 2 pkt 12 oraz art. 74 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie, że przepisy te wymagają, aby uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wyrażająca zgodę na zawarcie porozumienia wskazywała konkretną gminę mająca być strona porozumienia, - art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dokonanie oceny uchwały gminy w sposób wykraczający poza kryterium legalności uchwały, domagała się jego uchylenia i zwrotu kosztów postepowania sądowego. Uzasadniając zarzuty podkreśliła, że organ nadzoru nie wykazał istotnego naruszenia przez zakwestionowaną uchwałę prawa, bowiem żaden przepis prawa nie obliguje rady do oznaczenia konkretnej gminy. Uchwała nr [...] z [...] r. stanowiła w istocie upoważnienie dla Prezydenta Miasta do podjęcia rozmów z gminą, którą on by wybrał. Natomiast kwestia środków finansowych na realizację zadania została określona w uchwale budżetowej nr [...] z [...] r. Przekroczenie zaplanowanych w budżecie sum wiązałoby się z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny budżetowej. Odnosząc się do kwestii ewentualnego zawarcie porozumienia z gmina nie spełniającą kryterium 50.000 mieszkańców skarżąca stwierdziła, że błąd dotyczyłby nie spornej uchwały lecz porozumienia zawartego w wyniku jej wykonania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenia, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i argumenty przytoczone na jego poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W świetle normy art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym winien zawiadomić organ gminy. Brak zawiadomienia organu gminy o stanowi naruszenie prawa procesowego. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień. Postępowanie nadzorcze w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte [...] r., zaś samo rozstrzygnięcie wydano [...] r. Zatem organ nadzoru zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do podstawowego zarzutu stwierdzenia przez Wojewodę [...]nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r w sprawie wyrażenia zgody na zawieranie porozumień pomiędzy Gminą D. , a innymi gminami i powiatami, dotyczących udzielania świadczeń przez izby wytrzeźwień na rzecz osób nietrzeźwych zamieszkałych na terenie Gminy D. , jako sprzecznej z art.7 Konstytucji RP i art. 74 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej nie doszło do naruszenia prawa wskazać należy na wstępie, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej określa w przepisach rozdziału VII zasadę samodzielności i autonomii jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ingerencja administracji rządowej w jej działania jest dopuszczalna tylko na zasadach określonych w przepisach prawa i jedynie tylko na podstawie jednego kryterium, jakim jest legalność, a więc badanie zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Środki nadzoru powinny być tak skonstruowane i stosowane, aby nie doprowadzać do sytuacji, w której "szeroko zakrojona interwencja w zakres spraw lokalnych może spowodować niechęć mieszkańców do podejmowania aktywności na swoim terenie i utwierdzenia społeczności lokalnej w przekonaniu, że ich własne sprawy są załatwiane bez wiedzy samych zainteresowanych" (M. Karpiuk, Samorząd terytorialny a państwo, Lublin 2008 r., s. 123). Zatem, zakres używania środków nadzoru nie może łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Stąd legalność, jako kryterium oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad jednostkami samorządu terytorialnego, powinna być dochowywana z zachowaniem zasady proporcjonalności, na co wyraźnie wskazuje treść art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), wedle którego "kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma chronić". Zasada ta bowiem jest także wyznacznikiem oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad samorządem terytorialnym. W polskim systemie prawnym owa zasada proporcjonalności środków wywodzona jest z art. 171 Konstytucji. Wskazuje ona, że państwo, w tym jego administracja, nie może nadmiernie ingerować w działalność jednostek samorządu terytorialnego. Ingerencja dopuszczana jest tylko w przypadku łamania przez nie prawa. Zatem dla stwierdzenia, czy zakwestionowana przez Wojewodę uchwala narusza prawo należy przeanalizować przepisy, na podstawie której ja podjęto. Powołany w uchwale art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Zgodnie z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Z mocy art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyżej powołanej), gminy mogą zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzania jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt SA/Łd 1906/94 (ONSA 1995/4/161), porozumienia komunalne nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi. W drodze umów cywilnych (art. 9 ust. 1 ustawy), mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazywanie może następować - w ramach współdziałania - przez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia komunalnego. Nadto, w wyroku tym wyrażono pogląd, że ustawa o samorządzie terytorialnym (obecnie - gminnym), wskazuje jako podmioty porozumienia jedynie gminy. Powołując się na poglądy literatury, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że ustawa ta nie przewiduje możliwości, aby po stronie przyjmującej zadania do realizacji występowała więcej niż jedna gmina i tylko po stronie powierzającej zadania może występować większa liczba gmin. Stąd też za niezasadny uznano argument gminy, że ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów, z którymi porozumienia mogą być zawierane na podstawie art. 74 ustawy. Spraw utworzenia i prowadzenia izby wytrzeźwień jest uprawnieniem, lecz nie każdej gminy, a tylko miejskiej o liczbie mieszkańców przekraczających 50.000 osób. Zatem tylko taka gmina ma swobodę decydowania o podjęciu współdziałania, o jego zakresie podmiotowym i przedmiotowym, o formach, w jakich będzie realizowane zadanie i o strukturach organizacyjnych współdziałania, lecz w ramach obowiązującego porządku prawnego. W niniejszej sprawie jako podstawę prawną uchwały powołano przepis art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro przepis ten stanowi o możliwości zawarcia porozumienia jedynie z gminą - a nie powiatem, to zapis o wyrażeniu zgody na zawarcie porozumienia także z powiatami jest sprzeczny z prawem. Wniosek taki potwierdza też ust. 2 tego przepisu, który jednoznacznie stanowi, że to gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem, przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Reasumując, zestawienie treści ust. 2 art. 74 ustawy z ust. 1 tego przepisu, pozwala na jednoznaczną konstatację, że stronami porozumienia mogą być wyłącznie gminy. Już taki stan rzeczy winien prowadzić do wniosku, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Dalej stwierdzić należy, że zasady i formy prawne tego współdziałania określono bliżej w rozdziałach 7 i 9 ustawy o samorządzie gminnym. Współdziałanie może przybrać formę organizacyjną związku międzygminnego (art. 64 i in. ustawy), porozumienia międzygminnego (art. 74 ustawy) lub stowarzyszenia gmin (art. 84 ustawy). W danym przypadku współdziałanie zostało podjęte w formie porozumienia międzygminnego. Porozumienie stanowi jedną z form współdziałania gmin mającą na celu wspólne wykonywanie zadań publicznych. W odróżnieniu od związku międzygminnego zadania te wykonuje nie inny, działający w miejsce gmin podmiot, lecz jedna z gmin na rzecz drugiej lub na rzecz kilku gmin. Istotą porozumienia międzygminnego jest powierzenie przez jedną z gmin a przejęcie przez drugą gminę obowiązku wykonywania zadań publicznych. Jak stwierdzają komentatorzy przepisu art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, warunkiem formalnym przystąpienia gminy do realizacji porozumienia międzygminnego jest wyrażenie takiej woli przez radę gminy w drodze uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy). Niezbędne jest również (w wykonaniu uchwały rady gminy) złożenie stosownych oświadczeń woli w trybie art. 46 ustawy ( A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd gminy, Komentarz ABC, 2010, wyd. III). Wyrażenie woli o powierzeniu wykonania zadań innej gminie w drodze porozumienia międzygminnego należy, w świetle art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy, natomiast złożenie oświadczenia woli o zawarciu porozumienia należy do kompetencji organu uprawnionego do reprezentacji gminy na zewnątrz, czyli do wójta jako organu wykonawczego. Reguła ta ma również zastosowanie co do oceny legalności postanowień zaskarżonej uchwały. Podjęcie tej uchwały należy z pewnością do kompetencji rady gminy, jednakże jej wykonanie, czyli zawarcie porozumienia należy do kompetencji wójta, prezydenta. Zresztą sama Rada Gminy w § 3 uchwały jej wykonanie powierzyła Prezydentowi Miasta. Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że wyrażenie zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego nie może przybierać formy blankietowej. Przystąpienie do związku międzygminnego lub porozumienia międzygminnego niewątpliwie pociąga ze sobą istotne zmiany w zakresie wzajemnych kompetencji organów gmin, a zwłaszcza dotyczących wzajemnego przekazania tychże kompetencji między poszczególnymi gminami. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, porozumienie komunalne jest jedną z instytucji współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Istotnymi cechami porozumienia komunalnego jest zawarcie go przez jednostki samorządu terytorialnego, równorzędna prawnie (nie zawsze faktycznie) pozycja stron i dobrowolność współpracy. Istotą porozumienia komunalnego jest powierzenie (przekazanie) określonych zadań publicznych. Jednostka samorządu komunalnego wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki drugiej strony porozumienia, związane z powierzonymi jej zadaniami, a jednostka samorządu terytorialnego powierzająca te zadania obowiązana jest do udziału w kosztach ich realizacji (L. Wengler "Wygaśnięcie" ST 5/06/37-38). Gmina przejmująca zadanie publiczne w rzeczywistości przejmuje jedynie ciężar samego wykonania zadania publicznego, a odpowiedzialność za nie nadal ponosi gmina (gminy) je przekazująca (M. Kulesza "Opinia dotycząca charakteru prawnego porozumienia, zwanego pilotażowym, zawartego 25 października 1995 r. między Wojewodą Rzeszowskim a Prezydentem Rzeszowa w sprawach przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonywania Gminie Rzeszów" ST 12/95/132; L. Wengler "Uwagi o niektórych aspektach porozumienia komunalnego" ST 4/97/45, dalej L. Wengler "Uwagi"). Gdyby uznać argumentację skarżącej za prawidłową, to uchwała wyrażałaby zgodę na zawarcie porozumienia jeszcze przed, co najmniej zarysowaniem wzajemnych relacji umawiających się gmin, przez określeniem, która czyje kompetencje przejmuje, z czego rezygnuje, to w istocie organ stanowiący gminy pozbawiłby się możliwości faktycznego decydowania o kształcie porozumienia i o obowiązkach gminy z niego wynikających. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym sprawę wyrażenie przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek którego dochodzi do przeniesienia kompetencji administracyjnych musi dotyczyć konkretnego projektowanego porozumienia o zarysowanych już prawach i obowiązkach stron, a nie przyszłego, bliżej nieokreślonego, które miałoby być zawarte z dotychczas nie ustalonym partnerem – drugą gminą. Zgoda powinna wyrażać wolę realizacji porozumienia, a nie być w istocie zaproszeniem do rozmów o przyszłym porozumieniu, czy, jak stwierdziła skarżąca w skardze umocowaniem dla Prezydenta Miasta do prowadzenia rozmów o porozumieniu. Prawidłowo zatem organ nadzoru odwołał się do zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, ONSA 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). W rozpatrywanej sprawie, z przyczyn wyżej opisanych, Sąd uznał, że Rada Miejska w D. wadliwie zinterpretowała art. 18 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 74 ustawy o samorządzie gminnym i w istotny sposób go naruszyła. Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na jego wzruszenie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) skargę oddalił.