III SA/Gl 673/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpoznaniu odwołania B. K. (dalej: strona, skarżąca) decyzją z [...] r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] r. nr [...] przyznającą stronie dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 570). oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 2096, zwanej dalej K.p.a.). Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: B. K. [...] r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżąca wskazała, że dochody w gospodarstwie domowym za ostatnie 3 miesiące wynoszą łącznie [...] zł., co daje średni miesięczny dochód w wysokości [...] zł. Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc, potwierdzona przez zarządcę wynosi [...] zł. Do wniosku skarżąca dołączyła zaświadczenie ZUS O/[...]. z [...] r. o wysokości pobieranej przez nią renty za okres od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. Z treści zaświadczenia wynika, że renta miesięcznie brutto wynosi [...] zł, z której potrącane są kwoty [...] zł na podatek dochodowy, [...] zł na ubezpieczenie zdrowotne oraz [...] zł. Oznacza to, że skarżąca otrzymuje miesięcznie kwotę [...] zł. Decyzją z [...] r. organ I instancji przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wyrokiem z 20 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 520/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględnił skargę strony i uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił organom naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. Wskazał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołuje treść szeregu przepisów ustawy, ale bez powiązania ich z wyliczeniami przyznanego dodatku mieszkaniowego. Nadto Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na uwadze wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dokonaną w wyroku NSA z 22 marca 2018 r. w sprawie skarżącej o sygn. I OSK 1029/16. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z [...] r. nr [...] przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. Organ drugoinstancyjny nie uwzględnił odwołania strony i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu decyzji przywołał regulacje dotyczące obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego określone w art. 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. nr 156, poz. 1817, ze zm.). Następnie wyjaśnił, że miesięczne wydatki mieszkaniowe po przeliczeniu do wydatków w mieszkaniowym zasobie gminy wynoszą [...] zł. Ryczałt z tytułu braku centralnie dostarczanej ciepłej wody wynosi [...] zł /I (1 osoba x [...] zł x 20 kWh. Ryczałt z powodu braku centralnego ogrzewania wynosi [...] zł ([...] x [...] x [...]). Ryczałt z powodu braku instalacji gazowej wynosi [...] zł (10 kWh x [...] zł). Łącznie ryczałty wynoszą [...] zł. Wydatki mieszkaniowe na powierzchnię normatywną wraz z ryczałtami wynoszą łącznie [...] zł. Miesięczny dochód strony wynosi [...] zł. 15% tego dochodu wynosi [...] zł. Udział własny gospodarstwa domowego w utrzymaniu lokalu wynosi więc [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że od dochodu nie odlicza się kwot zaliczek na podatek i składek na ubezpieczenie zdrowotne. Różnica pomiędzy przeliczonymi wydatkami na normatywną powierzchnię użytkową lokalu ([...] zł), a kwotą stanowiącą 15% dochodu strony ([...] zł) wynosi odpowiednio: [...] zł. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła w zakreślonym terminie skargę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w całości wykonał zalecenia wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 września 2018 r. sygn. akt III SA Gl 520/18. W uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy przedstawił sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Organ przywołał treść przepisów ustawy i rozporządzenia oraz powiązał je z wyliczeniami przyznanego dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Prawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego oraz wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie 10 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca nieprawidłowo wskazała we wniosku kwotę dochodu [...] zł podczas gdy z zaświadczenia ZUS wynika inna kwota. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w wyżej wskazanych ramach wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że w niniejszej sprawie wydany został już wyrok tut. Sądu z 20 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 520/18, który zawierał ocenę prawną oraz wskazania wiążące organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpatrując sprawę organy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w przywołanym wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy orzekające w sprawie przy określaniu wysokości dochodu skarżącej - dla potrzeb ustalania dodatku mieszkaniowego – przyjęły kwotę dochodu [...] zł. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z 29 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2133 ze zm.). Ustawa ta określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, aby dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany. Przewidziany w przepisach tej ustawy dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Określono w niej warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek o przyznanie tego świadczenia mógł być uwzględniony. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (...). Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy normatywna powierzchni użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla jednej osoby. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywna powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego. Przy czym przez wydatki poniesione przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy należy rozumieć świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Poszczególne kategorie wydatków mieszczących się w przyjętej definicji ustawowej zostały wyszczególnione w art. 6 ust. 4 – 6 ustawy oraz w § 2 – 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 1 sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego wskazuje na to, że obok wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu , należy wziąć również pod uwagę kwotę wydatków poniesionych przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości 15 % dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego. Konstrukcja przepisu polegająca na przyjęciu, że poziom wydatków odnosi się do określonej części uzyskiwanych dochodów służyć ma przede wszystkim obliczeniu jednego z kryteriów koniecznych do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Uzyskana w ten sposób kwota nie będzie oznaczała, że wnioskodawca poniósł czy też powinien ponieść wydatki w takiej wysokości. Przyjęta kwota będzie jedynie efektem wykorzystanego na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych założenia, że wydatki wnioskodawcy kształtować się mają na poziomie 12 % uzyskiwanych przez niego dochodów. Określenie wysokości dodatku mieszkaniowego nie zostało pozostawione uznaniu organów administracji publicznej. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają wyliczeniu arytmetycznemu zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości zadeklarowanych dochodów w okresie 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym wystąpiono z wnioskiem (Por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 99/13, Lex nr 1330490, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1466/13, Lex nr 1502476). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 3 ust. 3 definiuje na użytek tej regulacji pojęcie dochodów, przez które należy rozumieć wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera więc własną definicję dochodu, za który uznaje przychody faktycznie uzyskane. Z orzecznictwa sądów administracyjnych poza koniecznością ustalania dochodu w jego faktycznej wysokości wynika też konieczność ścisłej interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1858/03, Lex nr 159229, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 236/08, Lex nr 754738 oraz z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 277/10, Lex nr 1259405). Odliczeniu od dochodu mogą bowiem podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione w powyższym przepisie, a stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć przyjdzie, że w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 520/18, Sąd wskazał, że: Po pierwsze "organ przywołuje treść szeregu przepisów ustawy, ale bez powiązania ich z wyliczeniami przyznanego dodatku mieszkaniowego. Wskazuje ogólnie na przepisy bliżej nieokreślonego rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów (brak publikatora), którego organ I instancji nawet nie powołał w wydanej decyzji. Organ odwoławczy również nie wyjaśnił jaki ryczałt w wysokości [...] zł zawiera przyznany stronie dodatek mieszkaniowy. Nie wyjaśniono dlaczego pominięto wydatki na mieszkanie potwierdzone przez zarządcę w kwocie [...] zł. (...). (...) zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to z art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w sposób niejasny i niezrozumiały wskazano motywy zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nie zostały w sposób przejrzysty wyjaśnione i uzasadnione wyliczenia organu." Po drugie "Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu, organ będzie miał na uwadze wykładnię tego przepisu dokonaną w wyroku NSA z 22 marca 2018 r. w sprawie skarżącej o sygn. I OSK 1029/16." Odnośnie pierwszego zalecenia Sądu, to przyjdzie stwierdzić, że zostało ono wykonane. Organ przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Odniósł je też do poczynionych przez siebie wyliczeń. Jednakże organ nie wypełnił drugiego zalecenia Sądu i nie wyjaśnił dlaczego przyjął dochód strony skarżącej w wysokości [...] zł miesięcznie. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że strona we wniosku wskazała taki dochód w postaci renty. Tymczasem z treści zaświadczenia wynika, że renta strony wynosi miesięcznie brutto [...] zł. Potrącane są kwoty [...] zł na podatek dochodowy, [...] zł na ubezpieczenie zdrowotne oraz kwota [...] zł. Oznacza to, że skarżąca otrzymuje miesięcznie kwotę [...] zł netto. Z przedłożonego zaświadczenia nie wynika na co potrącana jest kwota [...] zł. Organ tego nie wyjaśnił. W sprawie dodatku mieszkaniowego skarżącej za okres od 1 maja 2014 r. do 31 października 2014 r. zapadły już wyroki: WSA w Gliwicach z 21 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 963/14 oraz NSA z 22 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1029/16, gdzie Sąd wyjaśnił kwestię dochodu na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy nie wyjaśniły skarżącej, choć były do tego zobowiązane wyrokiem tut. Sądu z 20 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 520/18, dlaczego przyjęły jej dochód w kwocie brutto - [...] zł miesięcznie. To stanowi, że organy naruszyły art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Organy nie wyjaśniły też z jakiego tytułu potrącana jest z renty kwota [...] zł oraz czy to potrącenie ma wpływ na wysokość dochodu w rozumieniu art. art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazane wyżej zasady: prawdy obiektywnej, zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego, uznawania okoliczności za udowodnioną zostały naruszone. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni zalecenia Sądu. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.