III SA/Gl 749/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzkiego Policji w K. (dalej jako KWP, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M.K. (dalej jako Strona, funkcjonariusz, Skarżący) od decyzji Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z [...] r. odmawiającej przyznania za rok 2016 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), art. 9 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), § 3 ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 192 ze zm.; dalej rozp. MSWiA). W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazano, że Strona pełniła służbę w Policji pełni od [...] r.; zamieszkuje wraz z żoną - oraz córkami w budynku mieszkalnym, położonym w miejscowości W. przy ul. [...], którego właścicielami są obaj małżonkowie na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. Funkcjonariusz [...] r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2016, podając powyższe dane. Komendant Powiatowy w Z., po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego, [...] r. wydał decyzję odmawiającą policjantowi przyznania za rok 2016 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z zapisem § 3 ust. 2 rozp. MSWiA ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1 oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny, dokonuje się według stanu na dzień I stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Z przepisu tego organ wysnuł wniosek, że wobec powyższego nie jest możliwe przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu za okres wsteczny, tj. 2016 rok. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Strona złożyła odwołanie wskazując, iż w rozporządzeniu MSWiA zostały wskazane tylko dwa przypadku, w których odmawia się przyznania przedmiotowego świadczenia, a mianowicie w razie podnajmowania lokalu i w przypadku, jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Żaden z tych przypadków nie był powodem odmowy przyznania spornego w sprawie równoważnika bowiem jego przyznania za rok 2016 organ odmówił jedynie dlatego, że strona nie złożyła oświadczenia mieszkaniowego. Dalej Strona powołała się na art. 291 § 1 kodeksu pracy i wniosła o uchylenie decyzji odmownej. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym KWP nie uznał zasadności zarzutów i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podzielając jego stanowisko. Podkreślił, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego /podobnie jak prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, do przyznania pomocy finansowej lub równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego/ jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Nie każdy bowiem funkcjonariusz może się ubiegać o to świadczenie. Przysługuje ono jedynie tym funkcjonariuszom, którzy zajmują lokal mieszkalny na podstawie tytułów prawnych wyszczególnionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA. Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym ze stroną członkom rodziny, dokonuje się według stanu na dzień I stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego /§ 3 ust. 2 rozp. MSWiA/. Zatem KWP stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, złożonego przez stronę. Organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak w danym roku oświadczenia mieszkaniowego funkcjonariusza o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont powoduje, że prawo do niniejszego świadczenia nie powstaje; po rozpatrzeniu sprawy uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wydaje decyzję administracyjną, która ma charakter konstytutywny. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe prawa lub obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili ich wydania. Oznacza to, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie może powstać za okres wsteczny /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11/. Dopiero z chwilą wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego po stronie Policji powstaje obowiązek realizacji postanowień zawartych w decyzji. O konieczności wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do przedmiotowego świadczenia mówi zresztą art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym załatwienie spraw w nim wymienionych następuje w formie decyzji administracyjnej. Skoro więc funkcjonariusz w roku 2016 nie złożył oświadczenia mieszkaniowego o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości i uczynił to dopiero w grudniu 2017 r. to mimo, iż funkcjonariusz posiadał uprawnienia do przyznania przedmiotowego świadczenia, po stronie organu Policji nie powstał obowiązek wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Zatem moment realizacji uprawnienia zależy wyłącznie od policjanta. Przepisy resortowe nie przewidują bowiem możliwości wypłaty tego świadczenia pieniężnego za okresy poprzedzające dzień złożenia przez policjanta wniosku (oświadczenia) o ustalenie uprawnień, jeżeli przed datą jego złożenia funkcjonariusz nie miał ustalonego prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego nie można mówić o roszczeniu w sytuacji, gdy policjant składając oświadczenia mieszkaniowe w danym roku, domaga się jego wypłaty za okres sprzed złożenia tegoż wniosku. Nadto podkreślono, że art. 107 ustawy o Policji określający termin przedawnienia roszczeń nie ma odniesienia do świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. Poza tym nie można rozważać kwestii przedawnienia roszczenia, jeżeli prawo, z którego to roszczenie można by wywieźć, nie istniało wcześniej, gdyż decyzja o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny - wywołuje skutek ex nunc /na przyszłość/, a zatem skutki wydania decyzji powstają dopiero od momentu jej doręczenia. Bezpodstawne jest więc żądanie wypłaty równoważnika za okres wcześniejszy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów. Zarzuciła naruszenie: a/ § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za dany rok nie powstaje, jeżeli do końca tego roku nie zostało złożone oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do przedmiotowego równoważnika, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że decyzja o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest decyzją potwierdzającą uprawnienia policjanta i konkretyzującą to świadczenie co do wysokości i może być wydana w każdym czasie pełnienia przez policjanta służby, przy spełnieniu przesłanek z rozporządzenia; b/ § 1 oraz § 2 rozporządzenia MSWiA przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że stanowią one otwarły katalog przesłanek odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy nie przewidują innych przesłanek odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a szczególnie nie jest taką przesłanką złożenie oświadczenia mieszkaniowego po upływie roku, za który świadczenie ma być przyznane. W uzasadnieniu zaakcentowała deklaratoryjny charakter kwestionowanych decyzji. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty podniesione w skardze oraz przytoczone w związku z nimi argumenty za bezpodstawne i nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone wedle powyższych kryteriów badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy podkreślić, iż istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie czy sporna decyzja posiada charakter konstytutywny – jak wykazuje organ czy deklaratoryjny – jak podkreśla Skarżący. Przypomnieć w związku z tym wypada, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie ustawy o Policji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednakże może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta. Zatem w sprawie realizacji prawa do spornego równoważnika organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, umieszczony jest w rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i należy interpretować go w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału jako integralną jego część. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący ma uprawnienia do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego. Sporna jest natomiast kwestia od jakiej daty skarżącemu należy się ten równoważnik pieniężny. Zdaniem organu równoważnik można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika, natomiast skarżący prezentuje pogląd, że prawo do równoważnika pieniężnego należy mu się za 2016 r. mimo złożenia wniosku dopiero w 2017 r. Wskazać więc należy, że uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy resortowe. Norma z § 1 ust. 1 rozp. MSWiA jednoznacznie konkretyzuje kiedy równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się. Natomiast § 2 określa zamknięty katalog sytuacji kiedy ten równoważnik nie przysługuje. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem spełnienia przesłanek pozytywnych z § 1 w/w aktu wykonawczego. Ani bowiem ustawa o Policji ani powoływane rozp. MSWiA nie formułują wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy o Policji i wydanego w trybie delegacji ustawowej – w/w rozp. MSWiA. Decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do spornego równoważnika ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek prawem przewidzianych, uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym, jak przyjął NSA, jego literalna wykładnia. Zgodnie z tą regulacją roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu. A zatem funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Konkludując przyjąć należy, że równoważnik pieniężny na remont lokalu mieszkalnego przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Powyższe stanowisko znajduje oparcie także w wyrokach NSA z 21 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1132/16 oraz z 31 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2572/16, dotyczących wprawdzie uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jednakże z uwagi na podobieństwo w prawnym uregulowaniu tej problematyki do spornej kwestii poglądy zawarte w tych wyrokach mają zastosowanie i w niniejszym postępowaniu. Zatem skoro podnoszony przez organy pogląd przeciwny opiera się na błędnym założeniu i nie uwzględnia faktu, że uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia to tut. Sąd stwierdzając naruszenie prawa materialnego (art. 91 ust. 1 ustawy o Policji) uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2016. Wobec tego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) p.p.s.a. Koszty orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.