III SA/Gl 753/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Starszy referent Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi I.R. na uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia aptek i hurtowni farmaceutycznych postanawia odrzucić skargę. Okręgowa Rada Aptekarska [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w B., w odpowiedzi na pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w K., w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym dotyczącym utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki przez I. R., podjęła w dniu [...] r. uchwałę, którą negatywnie zaopiniowała i cofnęła rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę I. R., pełniącą funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej (dalej: skarżąca) pod nazwą "A" z siedzibą w P. uznając że nie daje ona rękojmi należytego prowadzenia wyżej wskazanej apteki, jako jej kierownik. Uchwałę podęto na podstawie § 3 ust. 2 Porozumienia w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek zawartego w dniu [...]r. pomiędzy p.o. Głównego Inspektora Farmaceutycznego/ w W. a Naczelną Radą Aptekarską w W. oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1496). O tej uchwały, zgodnie z pouczeniem zostało wniesione przez skarżącą zażalenie do Naczelnej Rady Aptekarskiej w W., która uchwałą z dnia [...] r. stwierdziła niedopuszczalność zażalenia wskazując, że zaskarżona uchwała organu samorządu aptekarskiego ma jedynie walor opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego i nie była wydana w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. Podkreślono, że ani z wewnętrznych regulacji organów samorządu aptekarskiego, ani z przepisów k.p.a. nie wynika możliwość odwołania się w administracyjnym toku instancji od przedmiotowej uchwały, będącej opinią stanowiącą dowód w ramach prowadzonego postępowania. Pismem z dnia [...] r. I. R., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z [...] r. z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia z uwagi na błędne pouczenie. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie tej uchwały, zasądzenie kosztów postępowania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie licznych dowodów w sprawie. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to wskazanych przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne oraz przepisów postępowania tj. art. 7 i 80 k.p.a. Uzasadniając skargę pełnomocnik skupił się na okolicznościach związanych z postępowaniem dyscyplinarnym prowadzonym wobec skarżącej. Odpowiadając na skargę pełnomocnik Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż zaskarżona uchwała jest jedynie opinią, która merytorycznie nie wiąże organów samorządowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Tak ukształtowana regulacja ogranicza zatem kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Należy w tym miejscu wskazać, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę podjętą na podstawie § 3 ust. 2 Porozumienia w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek zawartego w dniu [...]r. pomiędzy p.o. Głównego Inspektora Farmaceutycznego/ w W. a Naczelną Radą Aptekarską w W. oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 199lr. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1496). Wskazane przepisy ustawy stanowią jedynie o tym, że samorząd aptekarski wykonuje swoje zadania m.in. przez wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała z dnia [...] r. jest formą działania administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, jak i w doktrynie, że akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mogą być podmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) mają charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie będąc decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami są podejmowane, ponieważ przepisy materialnego prawa administracyjnego wymagają od organu administracyjnego potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). Przepisy powołane w zaskarżonej uchwale przewidują wyłącznie uprawnienie o charakterze formalnoprawnym (a nie materialnoprawnym), i to jedynie w procedurze opiniodawczej, która nie kończy się wydaniem jakiegokolwiek aktu nakładającego obowiązek na podmiot wnioskujący o opinię. Wydanie tego rodzaju opinii nie powoduje również, że strona z mocy samego prawa zyskuje jakieś uprawnienie lub ma obowiązek działania związanego z treścią opinii. Podkreślenia wymaga, że ani art. 3 § 2 P.p.s.a., ani żaden przepis szczególny, o którym mowa w § 3 tego artykułu nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że ww. ustawa o izbach aptekarskich w art. 19 ust. 1 i ust. 2 wyraźnie określa na jakie uchwały okręgowych rad aptekarskich przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz wskazuje, na które uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Należy przy tym stanowczo stwierdzić, że te regulacje nie obejmują zaskarżonej uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej. Zaskarżona uchwała stanowi opinię, czyli formę współdziałania, która merytorycznie nie wiąże organów samorządowych. Ważność dalszego rozstrzygnięcia (decyzji) nie jest uzależniona od jej wydania. Nie może być ona również kwalifikowana jako stanowisko, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się jednolita linia orzecznicza, w której prezentowane jest stanowisko, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie (zob.: wyrok z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16). Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sądowa kontrola zgodności działania organu Inspekcji Farmaceutycznej z tymi zasadami może nastąpić w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki (por. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2017r. , sygn. II GSK 3384/17 , dostępny CBOiS) Przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Wprawdzie jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne), jednakże współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem współdziałania określonym w art. 106 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16). Również z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez takiego rodzaju współdziałania z organem samorządu aptekarskiego, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423/15, dostępny w CBOiS). Reasumując, zaskarżona uchwała nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Brak jest również przepisów szczególnych, przewidujących właściwość sądu administracyjnego we wskazanym zakresie (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W związku z tym, skarga w niniejszej sprawie podlegać musi odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.