III SA/Gl 815/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Asesor WSA Krzysztof Targoński Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant Magdalena Kurpis po rozpoznaniu w dniu 12 września 2005 r. przy udziale- na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...], nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...], w związku z wnioskiem Gminy O. o zmianę granic orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. [...] Rada Powiatu w T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...], w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic, powołując się na art. 3d ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 4a ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 2 tej uchwały zapisano, iż przedmiotem konsultacji jest zmiana granic Powiatu [...] polegająca na włączeniu do Powiatu [...] części obszaru sołectwa [...] w gminie B. obejmującego ulicę C. oraz części obszaru sołectwa [...] w gminie B. obejmującego ulicę S.. W skardze z [...] Wojewoda [...] wskazując na art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jako sprzecznej z art. 3d tej ustawy oraz art. 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym . W uzasadnieniu powołując się na art. 3d ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził, że rada powiatu nie podjęła uchwały, w której określone zostałyby zasady i tryb konsultacji. W przypadku zmian granic gminy przeprowadzenie konsultacji jest obligatoryjne, co wynika z art. 4a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 2 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmian nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu rozporządzenia, do wniosku należy dołączyć uchwały organów stanowiących zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego zawierające opinie, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wraz z wynikami konsultacji z mieszkańcami, lub informacje o przyczynach ich braku. Wojewoda [...] wyjaśnił dalej, że z § 3 uchwały wynika, iż Rada Powiatu w T. w ogóle nie zamierzała przeprowadzić konsultacji przyjmując wyniki konsultacji, które zostały przeprowadzone przez Gminę O., jako podstawę do wydania opinii tej sprawie. Ten fakt potwierdza to, iż [...] podjęto uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia wyników konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...] w związku z wnioskiem gminy O. zmianę granic oraz wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Powiatu [...]. Na końcu, Wojewoda [...] powołując się na art. 4a ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym przypomniał, że konsultacje mogą być ograniczone jedynie do mieszkańców gmin, a nie jednostek pomocniczych. Tymczasem w § 1 uchwały postanowiono, że te konsultacje zostaną ograniczone do mieszkańców sołectw [...] i [...] w gminie O., co powoduje, że uchwała jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w T. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przypomniała, że [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...], w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic. Odnosząc się do zarzutów wojewody wyraziła pogląd, że w spornej uchwale określiła zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji w sposób, jaki uznała za właściwy. W dalszej części uzasadnienia rada zarzuciła wojewodzie, że naruszył jej suwerenność poprzez stwierdzenie, że Rada nie podjęła uchwały, w której określone zostałyby zasady i tryb konsultacji. Na końcu wskazując przykłady zarzucono organowi nadzoru niespójność ocen w nadzorze prawnym. Postanowieniem z 13 września 2004 r., sygn. akt III SA/Gl 725/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę, jako spóźnioną. Postanowieniem z 24 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1889/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie WSA w Gliwicach stwierdzając, że organ nadzoru może w każdym czasie wnieść skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Natomiast art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 79 ust. 1,3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Natomiast według art. 81 ust. 1 tej ustawy, po upływie wskazanego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Taką samą regulację prawną zawiera art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 24 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1889/04 dokonał wykładni prawa stwierdzając, że wskazany przepis nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, WSA w Gliwicach, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy podnieść, że pośrednio dokonano już tej oceny w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 891/04 dotyczącej uchwały Rady Powiatu w T. z [...] Nr [...] w sprawie przyjęcia wyników konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...] w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic oraz wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Powiatu [...]. Ponadto należy przypomnieć przepisy prawa mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. I tak: Według art. 3 d ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym: W przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla powiatu mogą być przeprowadzane na jego terytorium konsultacje z mieszkańcami powiatu. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami powiatu określa uchwała rady powiatu. Z kolei art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia: tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice, ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. Ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. Według art. 4a ust. 1 i 2 tej ustawy, wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmian granic gmin naruszających granice powiatów lub województw - dodatkowo opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, z zastrzeżeniem ust. 2. Konsultacje z mieszkańcami w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do: mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą - przez odpowiednie rady gmin, mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw - przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw. Ta regulacja prawna stanowi zatem, że w przypadku zmiany granic gmin naruszających granice powiatów wymagane są opinie odpowiednich rad powiatów poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, które w przypadku, kiedy zmiana granic polega na wyłączeniu części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów. Stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny. Należy przypomnieć, że konsultacje i opinie dotyczą ustalenia granic gminy O. w powiecie [...] i gminy B. w powiecie [...]. Zmiana granic gmin narusza w tym wypadku granice powiatów. Rada Powiatu w T. miała zatem ustawowy – wynikający z art. 4 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy O. oraz obowiązek wydania opinii. Mamy tutaj bowiem do czynienia z przypadkiem, o jakim mowa w art. 3d ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, kiedy obowiązek przeprowadzenia konsultacji wynika z innej ustawy. Należy podkreślić, że użyte w dalszej części wskazanej jednostki redakcyjnej słowo mogą nie powoduje, że przeprowadzenie konsultacji w sprawie zmiany granic gmin powodujących jednocześnie zmianę granic powiatów pozostawiono z mocy tego przepisu do uznania rady powiatu. Prawidłowo zredagowana uchwała Rady Powiatu w T. winna była zatem określić zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami powiatu. Konsultacje mogły zostać ograniczone do mieszkańców gminy objętej zmianą – w tym wypadku gminy O.. Nie mogły jednak zostać ograniczone do mieszkańców sołectw [...] i [...]. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4b ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 2 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.), opinia rady powiatu winna być dołączona do wniosku składanego przez wnioskodawcę do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy. Rada Powiatu w T. nie wykonała jednak ciążących na niej obowiązków polegających na: wydaniu uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie zmiany granic gmin powodujących jednocześnie zmianę granic powiatów, przeprowadzeniu tych konsultacji oraz wydaniu opinii po uprzednim wyczerpaniu prawidłowego trybu postępowania. Wobec tych faktów, należy stwierdzić, że skarga organu nadzoru jest zasadna. Stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym należało uznać, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (zob.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 - niepublikowany). Jednakże należy tutaj uwzględnić regulację prawną z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, i tak: Art. 82. 1. Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Upłynął już rok od dnia podjęcia uchwały z [...], która nie jest aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe - na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.