III SA/Gl 844/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję [...] Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935), art. 235¹ ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1666 ze zm., dalej: k.p.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1367, dalej: rozporządzenie wykonawcze), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia u S. W. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) choroby zawodowej: obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego, spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1¹ k.p. Rozstrzygniecie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. odmówił stwierdzenia u wnioskodawcy choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Decyzję wydano w oparciu o zainicjowane przez A S.A. na wniosek skarżącego postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na hałas w środowisku pracy i orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] r., nr [...], oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. nr [...]. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że wnioskodawca był zatrudniony w latach [...] w B (obecnie C S.A.) na stanowiskach: [...], [...] i [...]. Podczas pracy był okresowo narażony na czynnik szkodliwy tj. hałas. Od [...] r. wnioskodawca przeszedł na emeryturę. Wnioskodawca był badany w Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...]) oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...]). Jednostki orzecznicze I i II stopnia w wyniku przeprowadzonych badań nie rozpoznały choroby zawodowej z uwagi na asymetrię niedosłuchu nietypową dla przewlekłego urazu akustycznego oraz niespełnione kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym (według dostarczonego audiogramu z [...] r. na koniec aktywności zawodowej). W orzeczeniach lekarskich wskazano, że stwierdzone u wnioskodawcy pogorszenie słuchu przemawia za pozazawodową etiologią schorzenia. Organ wskazał również, że w [...] r. prowadził postępowanie w sprawie choroby zawodowej (ubytku słuchu) u wnioskodawcy, w którym jednostki orzecznicze I i II stopnia w wyniku przeprowadzonych badań nie rozpoznały choroby zawodowej z uwagi na niespełnione kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z [...] r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – ubytku słuchu, która została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na mocy decyzji z [...] r. W tym stanie rzeczy wydano opisaną na wstępie decyzję z [...] r. Wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji powołując się na znaczne obniżenie progu słuchu w stosunku do audiogramu z [...] r. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił podniesionych przez skarżącego zarzutów i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej, organ odwoławczy przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 ustawy Kodeks pracy, która stanowi, że "za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym." Wnioskodawca pracował w warunkach narażenia na czynnik szkodliwy tj. hałas. Dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie postępowań diagnostycznych w obu jednostkach orzeczniczych uzyskano merytoryczną zgodność co do braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, ze względu na wielkość ubytku słuchu nie spełniającego określonego w wykazie chorób zawodowych (rozp. RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) kryterium wynoszącego co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym. Organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym utrwalony jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Natomiast odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, został określony w załączniku do rozp. RM z dnia 30 czerwca 2009 r. i w przypadku choroby zawodowej narządu słuchu wynosi 2 lata. Badanie przeprowadzone w [...] r. wykazało ubytki dla ucha prawego – 43 dB a dla lewego 62 dB, co oznaczało, że ubytek ucha lepiej słyszącego nie spełniał wymaganego przepisami kryterium wielkości wynoszącego co najmniej 45 dB. Natomiast wskazane przez stronę w odwołaniu przekroczenie progu nastąpiło po upływie 2 lat od dnia ustania narażenia zawodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnioskodawca nie zgodził się z treścią zaskarżonej decyzji i zaznaczył, że wyniki badań wskazują w uchu lewym ubytek rzędu 67 dB a w uchu prawym ubytek rzędu 48 dB i to te wyniki, a nie dane z [...] r. winny stanowić podstawę wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą ( art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 247 § 1 O.p.). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.). Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy prawidłowo organ odmówił stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego z racji braku spełnienia kryterium wielkości stwierdzonego niedosłuchu (poniżej 45dB) mimo narażenia na hałas do [...] r. Organ wyjaśnił, że muszą być spełnione obie te przesłanki, a brak jednego z elementów uzasadnia decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według art. 235² k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą, zwłaszcza z jej rodzajem i charakterem oraz sposobem wykonywania. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 k.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, które określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na postawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zatem dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest spełnienie jednoczesne dwóch ustawowych przesłanek: • rozpoznanie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wskazanego rozporządzenia; • stwierdzenie przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ inspekcji sanitarnej zobowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, co wprost wynika z wydanych orzeczeń lekarskich, u skarżącego, pracującego kolejno jako niewykwalifikowany pracownik pod ziemią, młodszy górnik pod ziemią i górnik pod ziemią stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego w podwyższeniu progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. W ostatnim z audiogramów z [...] r. (moment ustania zatrudnienia) podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia dla częstotliwości 1,2,3 kHz wyniosło w uchu prawym -43 dB i w uchu lewym -62 dB. W opinii specjalistów Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdzony na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej stan narządu słuchu u skarżącego nie spełnia jednoznacznie określonych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych zawodowego uszkodzenia słuchu ze względu na wielkość ubytku słuchu ucha lepiej słyszącego (prawego) - poniżej 45 dB (rozp. RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poz. 21 wykazu chorób zawodowych). Brak jest zatem zdaniem lekarzy podstaw do rozpoznania u ww. choroby zawodowej narządu słuchu. Wyjaśniono, że u wnioskodawcy wprawdzie nastąpiła progresja niedosłuchu, ale znaczna asymetria wielkości ubytków słuchu nie jest typowa dla skutków klinicznych działania hałasu na narząd słuchu w warunkach przewlekłej ekspozycji zawodowej. Poza sporem pozostawała kwestia, czy skarżący w okresie zatrudnienia był narażony na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu. Organy uznały, że skarżący okresowo pracował w latach [...] w hałasie o natężeniu o poziomie od 80 dB do 90 dB. Tym samym ta przesłanka niezbędna dla stwierdzenia choroby zawodowej została spełniona. Należy też podkreślić, że wydane w kontrolowanej sprawie orzeczenia lekarskie jednostki właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, którą organ prowadzący postępowanie jest związany. Organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest istnienie podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, nie jest uprawniony do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia czy też jego wykluczenia. Związanie organu wydanym przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą orzeczeniem w sprawie chorób zawodowych wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pracownika (czy byłego pracownika) kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (por.: wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1078/06 oraz wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2237/14 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontrolowanej sprawie organ oceniał pracę skarżącego związaną z narażeniem zawodowym na hałas oraz dysponował jednoznacznymi orzeczeniami lekarskimi placówki diagnostycznej i jednostki orzeczniczej zawierającymi jednoznaczne wnioski i wyczerpujące uzasadnienie. Organy stwierdziły u skarżącego niedosłuch, ale w wielkości nie uprawniającej do uznania go za chorobę zawodową na czas zakończenia aktywności zawodowej. Innymi słowy nie każda choroba narządu słuchu może być uznana za chorobę zawodową nawet jeżeli cierpi na nią osoba, która była narażona na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, ale tylko taka, która odpowiada opisowi choroby ujętej w poz. 21 wykazu. Wyjaśniono obszernie i przekonująco brak związku przyczynowego pomiędzy ubytkiem słuchu w badaniach narządu słuchu w [...] r. a wykonywaną do [...] r. pracą. Zdaniem Sądu dokonana przez ograny inspekcji sanitarnej ocena zgromadzonych środków dowodowych nie przekroczyła granic swobodnej oceny dowodów, a wydane rozstrzygnięcia zasługują na akceptację. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.