III SA/Gl 855/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r., znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) utrzymał w mocy decyzję z [...] r., znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku I. W. (dalej: skarżąca) z [...] r. o opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 w związku z art. 31zo ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842; dalej: ustawa COVID-19). Z akt administracyjnych wynika, że [...] r. skarżąca zwróciła się do organu na wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z [...] r., znak [...]organ umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że warunkiem zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych za wnioskowane okresy nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Natomiast skarżąca deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. nie przekazała. Zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku dokumentów rozliczeniowych za okres maj 2020 r. W piśmie z [...] r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała w nim, że nie dotrzymanie terminu przekazania dokumentacji rozliczeniowej spowodowane było błędem księgowej, która przesyłając dokumenty omyłkowo oznaczyła je certyfikatem, którego ważność się skończyła. Sytuacja została zauważona dopiero przy sporządzaniu dokumentacji rozliczeniowej za miesiąc czerwiec 2020 r. Decyzją [...] r., znak [...] organ utrzymał w mocy decyzję z [...] r., znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] r. o opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Organ po ponownej analizie dokumentów rozliczeniowych dostępnych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS ustalił, że skarżąca nie złożyła dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 do 30 czerwca 2020 r., mimo że nie była z tego obowiązku zwolniona. Deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. skarżąca złożyła [...] r., przez co nie spełniła warunku zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. Wnosząc skargę na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że nie dopełniła terminowego złożenia deklaracji wyłącznie na skutek problemów technicznych Biura rachunkowego, z którego usług korzysta. Nie było to działanie celowe, tylko związane z elektronicznym przekazaniem dokumentacji tj. wygaśnięciem certyfikatu podczas przekazywania dokumentów [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz.2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia konsekwencji niezłożenia, w ustalonych okolicznościach sprawy, przez skarżącą deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r. Jak wynika z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei art. 31zq ust. 1-4 ustawy COVID-19 wprowadza jako przesłankę przyznania zwolnienia, obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Na uwagę zasługuje zwłaszcza regulacja art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, według której warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Natomiast według ust. 4 powołanego artykułu, zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Na mocy art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz.423 ze zm.) w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Również na gruncie art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Oznacza to tym samym, że w toku prowadzonego przez organ postępowania zastosowanie mieć będą przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego zasady ogólne. Na uwagę zasługuje regulacja art. 7 k.p.a. zobowiązująca organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zastosowanie również będzie miał art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W art. 9 k.p.a. określony został obowiązek organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja tego obowiązku sprowadza się do poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01, LEX nr 50158; wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2021 r., I SA/Kr 1024/21, LEX nr 3258847). Powyższa zasada udzielania informacji nakazuje także organowi administracji udzielanie stronie informacji o konsekwencjach jej działań lub zaniechań w celu ustalenia jej rzeczywistej woli (por. teza druga wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Wobec tego obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Wyznaczona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei regulacja art. 12 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Poprzez złożenie wniosku z [...] r. skarżąca zainicjowała postępowanie administracyjne. W jego trakcie, organ realizując określoną w art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron, powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa skarżąca nie poniosła szkody. W wyroku z 7 grudnia 1984 r. NSA podkreślił szczególne znaczenie jakie ma informowanie stron przez organy administracji w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok NSA w Warszawie z 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117). W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie chodzi o rozwiązania nowe, wprowadzone ze względu na nadzwyczajną sytuację. Już to powinno mobilizować organ do podjęcia działań zapewniających osiągnięcie celu ich wprowadzenia. Organ powinien zatem - jak tego wymaga art. 9 k.p.a. - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., I SA/Ol 805/20, LEX nr 3162873; wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, LEX nr 3244816; wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20, LEX nr 3199075). Natomiast w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów na to, że organ udzielił skarżącej przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień co do tego, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie deklaracji rozliczeniowej dla pełnego wymiaru składek, od czego organ uzależnił wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a. organ nie poinformował skarżącej należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Stwierdzone przez organ braki w dokumentacji rozliczeniowej, które w toku postępowania w porę nie zostały stronie zasygnalizowane przez organ, ostatecznie spowodowały negatywne rozpatrzenie wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby organ zrealizował wymogi zasady informowania w odpowiednim czasie przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę na dotrzymanie terminu i złożenie wymaganej dokumentacji. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Jest to tym bardziej istotne, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a. organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwrócić również należy uwagę, że skarżąca występowała w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdza także naruszenie przez organ art. 79a § 1 k.p.a. Zasada informowania stron znajduje bowiem odbicie w dalszych przepisach Kodeksu, nakazujących organowi administracji pouczenie strony (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 9.). Między innymi organ w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, równocześnie wskazuje przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Do takiego postępowania zobowiązuje art. 79a § 1 k.p.a. W wyniku spełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. strona uzyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści. Strona może wówczas albo przedłożyć dodatkowe dowody (§ 2) albo kwestionować w odwołaniu stanowisko organu co do niespełnienia przesłanek wydania decyzji o żądanej treści (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 79(a)). Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19, LEX nr 2686891; wyrok WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r., I SA/Sz 864/20, LEX nr 3145964). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach rozpatrywanej sprawy brak. Innym aspektem sprawy, który nie powinien umykać organowi jest to, że chodzi o rozwiązania ekstraordynaryjne, wprowadzane w krótkim czasie, praktycznie bez okresów przejściowych. A więc gdy strony w związku wprowadzonym stanem epidemii znalazły się w sytuacji uprawniającej do poszukiwania wsparcia publicznego, niwelującego w pewnym zakresie skutki sytuacji kryzysowej, co jest sensem omówionych na wstępie rozwiązań, powinny otrzymać od organu, za pośrednictwem którego wsparcie otrzymują, daleko posuniętą pomoc w wypełnieniu przesłanek formalnych. Ratio spornego przepisu polega na umożliwieniu organowi dokonania pełnej oceny zasadności złożonego wniosku (por. wyrok WSA w Rzeszowie, I SA/Rz 648/21, dostępny CBOIS). Uznać zatem należy, że wykazane naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić skarżącemu spełnienie warunków zwolnienia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ wyjaśni, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak w jakiej formie i kiedy, poinformował skarżącą o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale. W sytuacji stwierdzenia, że skarżącą nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) rozważy, czy nie powinno się zastosować instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. poz. 2255). Nakazuje on, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołany przepis wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r., który przewidywał w ust 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wydaje się więc, że wejście w życie 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 ma na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19. W związku z powyższym, zgodnie z przytoczonym przepisem, ustalenie że skarżąca nie była zwolniony z obowiązku złożenia wymaganych dokumentów w okolicznościach sprawy obligowało organ do podjęcia czynności, których mowa w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19. Brak udzielenia informacji, o której mowa w przytoczonym powyżej przepisie stanowiło naruszenie wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie przesądza czy skarżąca ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacania składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek rzetelnego rozpoznania wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.