III SA/Gl 895/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska – Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Specjalista Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w jej § 1 i § 2; 2. określa, że uchwała Rady Gminy w B. nr [...] z dnia [...] r. w części obejmującej § 1 i § 2 nie może być wykonana. W dniu [... ] r. Rada Gminy w B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy B. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 i 140 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231, ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Jej § 1stanowi; Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych: Lokale, w których podawane są napoje alkoholowe spożywane w miejscu sprzedaży jak i punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane bliżej niż 50 metrów od: kościołów, kaplic, szkół i przedszkoli. Zaś § 2 mówi, iż "Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych określone w § 1 nie dotyczą jednorazowych zezwoleń wydawanych w szczególności z okazji zabaw, imprez rozrywkowych. Prokurator Prokuratury Rejonowej w P. , działając w oparciu o art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej powoływana jako p.p.s.a.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w: - § 1 i § 2 uchwały - jako niezgodnej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienia zawarte w § 1 - § 2 uchwały są niezgodne z prawem. Postawił zarzuty obrazy art. 12 ust. 2 ustawy z dania 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230, z późn. zm.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez sformułowanie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w § 1 oraz określenie zasady, iż zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych określone w § 1 nie dotyczą jednorazowych zezwoleń wydawanych w szczególności z okazji zabaw, imprez rozrywkowych, w sytuacji gdy na podstawie powołanego wyżej przepisu brak jest podstaw do stanowienia tego rodzaju regulacji. Uzasadniając skargę wskazał, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 12 ust. 2 ustanawia delegację dla rady gminy do ustalenia w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z powołanym przepisem cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały "Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów". Przez "zasady" o których mowa w art. 12 ust. 2 cyt. ustawy zdaniem Prokuratora należy rozumieć położenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych względem obiektów chronionych. Wskazano, iż NSA podał "iż przy podejmowaniu uchwał w oparciu o art. 12 ust. 2 w/w ustawy rady gminy powinny mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów", (tak wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. II GSK 497/11, LEX nr 1244712). NSA zwrócił uwagę na okoliczność, iż jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma m.in. bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej . Wskazał Prokurator, iż dla realizacji powyższych zamierzeń rada gminy winna odwołać się do obiektywnych kryteriów, np. klarownych mierników odległości pomiędzy miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi, wymienionymi w art. 14 tejże ustawy, (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. IVSA/ Po 537/11, LEX nr 1154867). Tymczasem analiza § 1 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż jej zapis na etapie stosowania prawa miejscowego może skutkować dowolnością przy określaniu sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a punktami sprzedaży napojów alkoholowych, albowiem w cyt. przepisie uchwały nie określono w sposób dostatecznie precyzyjny i jasny, punktów, pomiędzy którymi należy dokonywać pomiaru ustalonej odległości 50 m. W szczególności z kwestionowanego zapisu uchwały nie wynika, czy chodzi w tym przepadku o zewnętrzny obrys obiektu chronionego, czy o granice posesji (działki), na której obiekt jest zlokalizowany. Podobne trudności wiążą się z ustaleniem — dla potrzeb pomiaru wymaganej odległości - jak należy rozumieć pojęcie lokal i punkt sprzedaży napojów alkoholowych, (por Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. IVSA/Po 1044/11, LEX nr 1096199). Za sprzeczny z założeniami ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wydany z przekroczeniem upoważnienia określonego w art. 12 ust. 2 cyt. ustawy zdaniem Prokuratora jest także § 2 analizowanej uchwały. Rada Gminy w § 2 uchwały faktycznie dokonała odstąpienia od określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych dla sytuacji, gdy owa sprzedaż będzie prowadzona na podstawie zezwoleń jednorazowych, o których mowa w art. 18 1 ust. 2. u.w.t. Podkreślono, iż WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, iż "z treści przepisu art. 12 ust. 2 u.w.t. - w którym wskazuje się, iż rada gminy "ustala" (a nie, "może ustalić") zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych — wynika jednoznacznie obowiązek ustalenia takich zasad. Zarazem, obowiązek lub sposób ustalenia tych zasad nie został przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uzależniony od charakteru (okresowego albo jednorazowego) zezwolenia, na podstawie którego będzie prowadzona sprzedaż alkoholu." Oznacza to, że "w świetle art. 12 ust. 2 ustawy rada gminy nie może odstąpić od ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dla któregokolwiek z rodzajów zezwoleń (okresowych albo jednorazowych) ani nie jest władna różnicować tych zasad dla poszczególnych rodzajów zezwoleń, (tak wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 1044/11, LEX nr 1096199). Podjęcie uchwały z przekroczeniem granic delegacji ustawowej przyznanej podmiotowi stanowiącemu prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy bez wątpienia ma charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym zaskarżona uchwała Rady Gminy B. wymaga stwierdzenia nieważności w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 1 i § 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, iż przedmiotowa uchwała wymaga nowelizacji i dostosowania do obowiązujących przepisów, zwłaszcza, przy uwzględnieniu bogatego dorobku orzecznictwa administracyjnego, które jednak ukształtowało praktykę legislacyjną w latach późniejszych, niż data podjęcia zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze, że nawet gdyby Rada Gminy na tym etapie uchyliła lub zmieniła zaskarżoną uchwałę we własnym zakresie, postępowanie w niniejszej sprawie nie byłoby umorzone, stąd też zasadnym wydaje się oczekiwanie na rozstrzygnięcie Sądu, które w całości zostanie uwzględnione w przygotowaniu projektu nowej regulacji prawnej przez radę Gminy B. . Prokurator Rejonowy na rozprawie oświadczył, że podtrzymuje w całości złożoną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola Sądu, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w P. jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Gminy w B. z [...] r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy B. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów podjęta na podstawie art.12 i 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dalej u.w.t. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym dalej u.s.g. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji jest ona źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Rozpoznając przedmiotową sprawę, należało mieć na względzie stan prawny istniejący w chwili podjęcia uchwały (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 310 uw. 1; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 371 uw. 3; T. Woś, w: T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008 r., s. 480 uw. 8). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 u.s.g;). Stosownie do art. 12 ust. 2 u.w.t. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 zaskarżonej uchwały ustalono, iż lokale, w których podawane są napoje alkoholowe spożywane w miejscu sprzedaży jak i punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane bliżej niż 50 metrów od: kościołów, kaplic, szkół i przedszkoli. Należy zauważyć, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 u.w.t. nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi i z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły i akceptowane przez Komentatorki orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert- Studnicki, A. Grabowski Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania, nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, Lex nr 584140). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podziela stanowisko Prokuratora Rejonowego w P. , że Rada Gminy w B. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie określiła bowiem w jaki sposób należy mierzyć ustaloną odległość pomiędzy punktami chronionymi (kaplicami, szkołami przedszkolami), a punktami sprzedaży napojów alkoholowych. Brak wyraźnego określenia tego sposobu co do odległości pomiędzy miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyja możliwości różnego ich pojmowania i nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. W przyjętym zapisie brak określenia (identyfikacji) w § 1 ust. uchwały, w sposób dostatecznie precyzyjny i jasny, punktów, pomiędzy którymi należy dokonywać pomiaru ustalonej odległości 50 m. W tym zakresie zastrzeżenia może budzić już samo wskazanie, iż ma to być odległość "od obiektów" (szkół, kościołów, kaplic przedszkoli). W szczególności bowiem nie wiadomo, czy chodzi w tym przypadku o zewnętrzny obrys budynku (budowli) stanowiącego ów obiekt, czy raczej o granice posesji (działki), na której taki budynek (budowla) jest zlokalizowany (np. teren szkoły, przedszkola ogrodzony płotem obejmujący nie tylko sam budynek szkoły, ale także boisko sportowe i pozostałą infrastrukturę). Jeszcze większe trudności wiążą się z ustaleniem – dla potrzeb pomiaru wymaganej odległości – jak należy rozumieć pojęcie "punktu sprzedaży napojów alkoholowych". A mianowicie, czy wspomnianego pomiaru należy dokonywać np.: do granicy działki (posesji), na której taki punkt jest zlokalizowany; do ściany budynku (obiektu handlowego), w którym się mieści; do wejścia na tę posesję / do tego budynku; czy może do punktu kasowego lub innego jeszcze punktu w przestrzeni. Powyższe niejasności związane z wykładnią § 1 uchwały – mogące w praktyce skutkować arbitralnością rozstrzygnięć organu stosującego ten przepis uchwały – prowadzą do wniosku, iż analizowana regulacja istotnie narusza prawo poprzez nie dość jednoznaczne i zgodne z zasadami prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, jak tego wymaga przepis art. 12 ust. 2 u.w.t. Sąd podziela także pogląd Prokuratora Rejonowego, iż za sprzeczny z założeniami ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wydany z przekroczeniem upoważnienia określonego w art. 12 ust. 2 cyt. ustawy jest także § 2 analizowanej uchwały, którym to Rada Gminy dokonała odstąpienia od określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w przypadku, gdy ta sprzedaż będzie prowadzona na podstawie zezwoleń jednorazowych, o których mowa w art. 181 ust. 2. u.w.t. WSA w Poznaniu w wyroku z 1 grudnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 1044/11, LEX nr 1096199 stwierdził, iż "z treści przepisu art. 12 ust. 2 u.w.t. - w którym wskazuje się, iż rada gminy "ustala" (a nie, "może ustalić") zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych — wynika jednoznacznie obowiązek ustalenia takich zasad. Zarazem, obowiązek lub sposób ustalenia tych zasad nie został przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uzależniony od charakteru (okresowego albo jednorazowego) zezwolenia, na podstawie którego będzie prowadzona sprzedaż alkoholu." W konsekwencji jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu w powołanym wyroku w świetle art. 12 ust. 2 u.w.t. rada gminy nie może odstąpić od ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dla któregokolwiek z rodzajów zezwoleń (okresowych albo jednorazowych) ani nie jest władna różnicować tych zasad dla poszczególnych rodzajów zezwoleń. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zakwestionowane w skardze przepisy § 1 i § 2 powyższej uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] w sposób istotny naruszają prawo, wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 u.w.t. co uzasadniało uwzględnienie skargi w całości. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności części uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.