III SA/Gl 895/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 września 2022 r., nr SKO.FD/41.4/94/2022/13663 w przedmiocie: umorzenia postępowania w sprawie zwrotu dotacji postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta S. (zwany dalej: "Prezydentem" bądź "skarżącym") określił wobec C. sp. z o.o. w L., prowadzącemu Niepubliczną Szkołę Policealną [...] w S. kwotę dotacji [...] zł wraz z odsetkami do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości w 2016 r. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 30 września 2022 r. sygn. SKO.FD/41.4/94/2022/13663 uchyliło decyzję I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie zwrotu dotacji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargę wnioskując o uchylenie decyzji SKO z dnia 30 września 2022 r. W uzasadnieniu podniesiono zarzuty przeciw zaskarżonej decyzji oraz wskazano, że Prezydent posiada legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, bowiem elementem wykluczającym wniesienie skargi przez stronę skarżącą nie może być jedyne fakt wydania decyzji przez Prezydenta w I instancji. Organ zwrócił uwagę, ze bez możliwości zaskarżenia w takim wypadku decyzji organu odwoławczego w sytuacji wydania przez ten organ decyzji reformatoryjnej, niekorzystnej z punktu widzenia interesów jednostki samorządu terytorialnego, interesy te nie mogą i nie będą w sposób należyty zabezpieczone (inaczej niż w przypadku wydania przez organ II instancji decyzji o charakterze kasatoryjnym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Dla przyznania danemu podmiotowi legitymacji skargowej należy stwierdzić, czy ma on interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. Interes ten istnieje wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Prezydenta, który działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy posiada ona legitymację skargową i czy może kwestionować w postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienie SKO, mocą którego uchylono jego własne rozstrzygnięcie. W tym względzie Sąd podziela w pełni poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r. o sygn. akt I OPS 2/15, zgodnie z którymi, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Nadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli zatem obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r. o sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r. o sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4/115; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r. o sygn. akt II GSK 387/05; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym miasta, nie jest ono stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje prezydent tego miasta; ani miasto, ani żaden jego organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r. o sygn. akt SA/Wr 990/90; publ. ONSA 1990/4/7). Pogląd ten pozostał aktualny również po wejściu w życie ustawy p.p.s.a. Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli bowiem ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę Przyjmuje się, że rola organu kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2008 r. o sygn. akt K 32/08; wyroki NSA: z dnia 5 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 1971/13; z dnia 16 stycznia 2007 r. o sygn. akt I OSK 389/06; z dnia 10 lipca 2005 r. o sygn. akt I OSK 557/07; postanowienia NSA: z dnia 3 lutego 2011 r. o sygn. akt I OZ 68/11; z dnia 2 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 815/09). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Prezydent, działając jako organ pierwszej instancji, wydał decyzję określającą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu Miasta S., natomiast SKO, jako organ odwoławczy, a więc organ wyższego stopnia, w administracyjnym toku kontroli orzekało o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania administracyjnego. Zarówno Prezydent, jak i SKO w niniejszej sprawie występowały z takiej samej pozycji, tj. organu administracyjnego, który miał obowiązek prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego i procesowego wobec jednostki. Powyższe oznacza, że zarówno Prezydent, jak też reprezentowane przez niego Miasto S., nie mają legitymacji skargowej do kwestionowania postanowienia organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie od decyzji pierwszej instancji. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być bowiem organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji; w tym przypadku nie ma on interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Innymi słowy dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 108/16). Przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie" (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt I SA/Wr 294/06). W świetle powyższego należało uznać, że brak czynnej legitymacji procesowej Prezydenta powoduje niedopuszczalność jego skargi. Powoduje to, że Sąd obowiązany był odrzucić skargę, o czym orzekł działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowienia.