III SAB/Gl 121/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. w przedmiocie w zakresie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 28 lutego 2025r. skarżący W. L. wystąpił do Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdził w nim, że 31 grudnia 2024 roku Powiatowy Zarząd Dróg w Z. skrócił godziny urzędowania do godz. 11.45 (tj. o 3 godziny), co było ogłoszone publicznie na stronie internetowej PZD. W związku z tym zwrócił się do organu z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Proszę o wskazanie którą podstawę prawną zastosowano do skrócenia godzin pracy dla wszystkich pracowników świadczących pracę w tym dniu. 2. Czy skrócenie godzin pracy 31.12.2024 roku a tym samym zmniejszenie miesięcznego wymiaru czasu pracy kierownictwa i pracowników, miało wpływ na kwotę wynagrodzenia, wypłaconą pracownikom Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z pieniędzy publicznych za grudzień 2024 r ? 3. Ilu pracowników PZD złożyło wniosek do pracodawcy o skrócenia godzin pracy w tym dniu? W odpowiedzi z 4 marca 2025r. Dyrektor PZD wskazała, że: Ad 1. Pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych - taką tezę sformułował WSA w Krakowie w wyroku z 4 września 2017 r, sygn. akt: II SAB/Kr 126/17. Tym niemniej poinformował, iż podstawę prawną do skrócenia godzin pracy w dniu 31 grudnia 2024 r. stanowiły normy kompetencyjne wynikające z kodeksu pracy. Ad 2. i 3. Pytania te nie dotyczą informacji publicznej, lecz sfery odnoszącej się do indywidulanego stosunku pracy pracowników PZD, w tym rozliczania ich wynagrodzeń, ich indywidualnych rozkładów czasu pracy według systemów czasu pracy uregulowanych w Kodeksie pracy. Jednocześnie organ przypomniał, iż podobnej treści zapytania skarżący kierował już do PZD w dniach 3 i 18 kwietnia ub. roku i udzielono mu na nie tożsamej odpowiedzi. W skardze do WSA skarżący podniósł, że organ przyjął błędną argumentację dotyczącą pytań o wynagrodzenia i wnioski pracowników. • Informacja o podstawie prawnej działania organu stanowi informację publiczną. W wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 836/21) stwierdzono, że informacje dotyczące podstaw prawnych decyzji organu są informacją publiczną. • Informacje o wpływie skrócenia godzin pracy na wynagrodzenia są informacją publiczną, ponieważ dotyczą gospodarowania środkami publicznymi (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy). • Informacja o liczbie pracowników, którzy złożyli wniosek o skrócenie pracy dotyczy organizacji urzędu i nie obejmuje danych osobowych – jest to informacja publiczna zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b udip. Stwierdził ponadto, że organ nie udzielił mu informacji, jak również nie wydał decyzji o odmowie, wobec czego pozostaje w bezczynności. Wskutek tego doszło do naruszenia: - art. 61 Konstytucji przez nieudostępnienie informacji na wniosek, - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Publicznych, poprzez pozbawienie go prawa do informacji, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 udip poprzez niezrealizowanie wniosku. W związku z tym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do udzielenia informacji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko i dodał, że w okresie od marca 2024 r. o marca 2025 r. od skarżącego do organu wpłynęło 35 wniosków o udostępnienie informacji publicznych, a do Starostwa Powiatowego w okresie od kwietnia 2024 r. do marca 2025 r. wpłynęło łącznie 56 wniosków, z których znaczna część dotyczy działalności PZD. W ocenie organu tak liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej oraz skargi na działania organów stanowią ewidentną formę nadużycia prawa podmiotowego przez skarżącego do informacji publicznej. Głównym celem tego prawa jest zapewnienie transparentności i jawności działań organów władzy publicznej oraz instytucji realizujących zadania publiczne. Natomiast ilość wniosków kierowanych przez stronę, powtarzanie tożsamych wniosków służą skarżącemu jako forma nękania organu oraz jego pracowników, a konieczność udzielania na nie odpowiedzi może utrudniać korzystanie z prawa do informacji innym podmiotom. Nadto kwestia skrócenia godzin pracy była już przedmiotem zapytania, bowiem wnioskodawca z tożsamym wnioskiem już zawracał się do organu w 2024 r. (wniosek z 03 kwietnia 2024 r.) dotyczący skrócenia godzin urzędowania w okresie przed Świętami Wielkanocy w dniu 27.03 i 28.03.2024 r. Dlatego w ocenie organu celem skarżącego w żadnym wypadku nie jest uzyskanie informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz ma na celu spowodowanie utrudnień w pracy organu, jego funkcjonowania, konieczności angażowania pracowników różnych komórek organizacyjnych w celu zbierania i przygotowywania informacji dla skarżącego. W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2025r. skarżący oświadczył, że aktywnie włączył się w życie społeczne powiatu, a w przyszłości zamierza kandydować do organów kolegialnych tego powiatu. Jego działalność społeczna koncentruje się na ujawnianiu nieprawidłowości w funkcjonowaniu instytucji publicznych, w tym PZD i jego celem nie jest paraliżowanie pracy urzędu, lecz dążenie do poprawy standardów zarządzania i transparentności. Natomiast zarzut PZD o nadużywaniu prawa do informacji publicznej uznał za bezzasadny, gdyż korzystanie z tego prawa jest jego konstytucyjnym uprawnieniem i służy kontroli władzy publicznej, a ocena jego dotychczasowych działań stanowi próbę ich zdyskredytowania i odwrócenia uwagi od problemów w funkcjonowaniu PZD. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przy czym zauważyć należy, że z cytowanego artykułu Konstytucji wynika, że "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, ale tylko w takim zakresie, w jakim działają one jako organy realizujące powierzone im kompetencje co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Na tę kwestię zwrócił uwagę NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 3255/15, gdzie stwierdził "Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac." W cytowanym wyroku NSA stwierdził także, że "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów." Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z ze zm., dalej - "k.p.a.") przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.). Sprawy dot. informacji publicznej reguluje ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 902 – zwana dalej "udip"). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami udip polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymaga czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl udip oraz czy treść informacji mieści się w pojęciu informacji publicznej. Odnośnie tej kwestii stwierdzić trzeba, że adresatem wniosku był Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg, a więc organ jednostki organizacyjnej powiatu realizującej zadania z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.(Podkr. Sądu). Oznacza to, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zresztą organ nie kwestionował faktu, że należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do ujawnienia informacji publicznych, a jedynie to, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jest to każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Z powyższego wynika, że nie każda informacja będąca w posiadaniu organu administracji podlega udostępnieniu przez ten podmiot w trybie udip, lecz tylko taka, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Nadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że musi to być informacja o faktach, obiektywnie istniejącym stanie rzeczy. Nie mieszczą się w tym pojęciu opinie czy oceny, wniosek o udzielenie informacji nie może też zmierzać do inicjowania działań. Dlatego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest też możliwe domaganie się od organu wytłumaczenia podjętych działań czy zaniechań, a tym bardziej wyjaśnienie motywów działania innych organów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 37/24, publ. w CBOSA). Również wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych, podczas gdy informacja publiczna jest informacją o faktach (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2023r., wyrok NSA 29 stycznia 2021 r., III OSK 2390/21; wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2021 r., II SA/Wa 557/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 września 2017 r., II SAB/Go 52/17, wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 126/17). Z powyższego wynika, że bezzasadne jest domaganie się od organu udzielania informacji o podstawie prawnej podjętych działań. W skardze strona przywołała wyrok NSA o sygn. akt III OSK 836/21, z którego wg strony miało wynikać, że informacje dot. podstaw prawnych decyzji organu są informacją publiczną. Jednak po zapoznaniu się z ww. wyrokiem, Sąd nie znalazł w stanie faktycznym, w jakim został on wydany żadnej analogii w stosunku do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przytoczony wyrok NSA odnosi się do wniosku fundacji o udostępnienie kodu źródłowego i algorytmu Systemu Losowego Przydziału Spraw (SLPS) służącego do wyznaczania składów orzekających w poszczególnych sprawach wpływających do sądów powszechnych, a Minister Sprawiedliwości, do którego wniosek był adresowany rozpoznał go negatywnie, ale odmowa przybrała formę pisma, a nie decyzji administracyjnej. Z tego powodu bezprzedmiotowa była analiza zasadności ujawnienia podstawy prawnej decyzji w trybie udip. Poprzez odpowiedź na pytanie drugie skarżący chciał uzyskać wiedzę o wpływie skrócenia czasu pracy na wynagrodzenia pracowników. Odnośnie tego Sąd podziela stanowisko organu, że jest to kwestia indywidualna danego pracownika, wynikająca z jego stosunku pracy, dotycząca rozkładu czasu pracy, rozliczania wynagrodzeń, a zatem odnosząca się do relacji pracownik – pracodawca, regulowana Kodeksem pracy. Z tego względu prawidłowe jest stanowisko organu, że udip nie znajduje tu zastosowania. Natomiast w pytaniu trzecim skarżący oczekiwał informacji ilu pracowników złożyło wniosek o skrócenie godzin pracy w danym dniu. Odnośnie tego przypomnieć należy, że walor informacji publicznej posiadają dokumenty wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zdań lub do tych zadań się odnoszące. Charakteru tego nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną żądanie obejmujące dokument wniosku złożonego w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny. (Zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010r., I OSK 1797/10). Dlatego - wbrew stanowisku strony - wiadomość o tym, ilu pracowników złożyło wnioski o skrócenie godzin pracy w danym dniu nie jest informacją o organizacji urzędu, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b udip, (a nie jak błędnie wskazał skarżący w 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, który dotyczy trybu działania organu). Informacjami takimi – zgodnie z brzmieniem wyżej powołanego przepisu - są dane dot. urzędu jako całości: godzin, w jakich urząd jest dostępny dla petentów, ilości i rodzaju komórek organizacyjnych, przypisanych im zadań, regulaminu organizacyjnego etc. Natomiast wnioski kierowane do organu dotyczą spraw podmiotu, który go składa, a nie adresata. Wniosek taki mógłby być objęty udip tylko wówczas, gdyby wnioskodawcą był podmiot zobowiązany do udzielania informacji w trybie udip, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Stąd ewentualne wnioski, jakie pracownicy składali do organu jako pracodawcy nie stanowią spraw organizacyjnych urzędu, lecz wnioski osób prywatnych, a te z zasady nie mogą być objęte pojęciem informacji publicznych. Nadto art. 1 ust. 1 udip wskazuje, że dostęp do informacji publicznej powinien dotyczyć danych, które mają charakter "publiczny", a więc dotyczą szeroko pojętej działalności instytucji publicznych. Nie mają takiego charakteru dokumenty dotyczące wewnętrznych spraw indywidulanych, pracowniczych związanych z bieżącym funkcjonowaniem danego podmiotu, w tym pojedynczych spraw pracowniczych. (Tak NSA w wyroku z 27 czerwca 2025r. sygn. akt III OSK 1452/24). NSA zaaprobował w nim stanowisko WSA co do tego, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie zawierają informacji publicznej, ponieważ dotyczą indywidulanych spraw pracowniczych związanych z pracą m.in. wymienionych z imienia i nazwiska pracowników teatru w ponadnormatywnym czasie pracy nad przygotowaniem spektaklu i rozliczeniem za czas tej pracy. (Podkr. Sądu). W związku z powyższym, ponieważ organ w terminie wynikającym z art. 13 udip udzielił prawidłowej odpowiedzi na wiosek, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.