III SAB/Gl 13/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. w przedmiocie bezczynności organu administracji publicznej w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. r. W. D. zamieszkały w K. złożył skargę na bezczynność Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. polegającą na niepodjęciu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat za dostarczaną wodę i odprowadzanie ścieków za okres od [...]r. do [...]r., dla Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...]. Strona zarzuciła naruszenie wynikającego dla niej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy uprawnienia do zaskarżenia takiej uchwały i uzyskania orzeczenia w przedmiocie zamiany stawek opłat za dostawy wody i odprowadzanie ścieków. W konsekwencji strona wniosła o stwierdzenie nieważności przyjętych, bez podejmowania stosownej uchwały, taryf opłat za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki od [...]r. do [...]r. dla Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] oraz nakazanie Zgromadzeniu Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia nowych taryf w oparciu o art. 24 ust. 1 w zw. z art. 3 uat.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zborowym odprowadzaniu ścieków oraz § 11 pkt 5 Statutu Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że na posiedzeniu Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. w dniu [...]r. miało odbyć się głosowanie nad uchwałą w sprawie zmian taryfy opłat za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki jednakże na wniosek Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] zaniechano podjęcia uchwały korzystając z zapisu art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zgodnie z którym rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w art. 5 taryfy zweryfikowane przez wójta wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie. W niniejszej sprawie nie było podstaw do uruchomienia tego trybu, gdyż Zgromadzenie Związku zebrało się przed upływem ustawowego terminu w celu podjęcia uchwały. Niepodjęcie uchwały było działaniem zamierzonym, mającym na celu pozbawienie innych organów i osób uprawnień, a to możliwości weryfikacji przez członków Zgromadzenia Związku czy przyjęte taryfy zostały sporządzone zgodnie z prawem (art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), brak możliwości wniesienia przez członka Zgromadzenia sprzeciwu w stosunku do uchwały w ciągu 7 dni od jej podjęcia ( art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym), brak możliwości zweryfikowania przez organ nadzoru zgodności z prawem podjętej uchwały (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym), uniemożliwienie, w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby prawnej lub fizycznej zaskarżenia uchwały (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Strona podkreśliła, że na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...]r. Związek Komunalny Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. pismem z dnia [...]r. udzielił odpowiedzi na "wniosek o udzielenie informacji publicznej", którego nie składał. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. S.A. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że członkowie Związku otrzymali kopie wniosku, a w punkcie obrad dotyczącym tego zagadnienia Zarząd Spółki omówił szczegóły wniosku. Złożenie wniosku było efektem jego weryfikacji na posiedzeniu Zarządu Związku w dniu [...]r. Na posiedzeniu Zgromadzenia Prezes Zarządu Związku złożył wniosek o nie podejmowanie uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf i został on przyjęty. Zatwierdzenie taryf mało być dokonane na kolejnym posiedzeniu organu. Pismem z dnia [...] r. W. D.-radny Rady Miejskiej w K. wezwał Związek Komunalny Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. do usunięcia naruszenia prawa polegające na zaniechaniu podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za dostarczoną wodę i odprowadzanie ścieków. Wszyscy członkowie Zgromadzenia zostali zapoznani z treścią wniosku drogą mailową. Zarówno Zarząd Związku, jaki wymagana przez § 13 Statutu Związku ¼ członków Zgromadzenia nie złożyli wniosku o zwołanie Zgromadzenia w tej sprawie. W ocenie organu skarga W. D. została złożona w terminie. Równocześnie w dniu [...] r. skarżący zwrócił się do Związku Komunalnego o udzielenie mu informacji publicznej, którą uzyskał w ustawowym terminie. Skarga, w ocenie organu, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wniosek taryfowy został złożony przez Zarząd Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji okręgu [...] S.A. do Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. w dniu [...] r. tj. na 70 dni przed wejściem w życie. Na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Zarząd Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C., jako organ wykonawczy Związku dokonał sprawdzenia przedłożonych taryf pod kątem ich kompletności, zgodności z przepisami ustawy i przepisami wykonawczymi oraz dokonał weryfikacji kosztów zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia, a to w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2008 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz.U. Nr 127, poz. 886). Organ wykonawczy samodzielnie nie może dokonywać korekt projektu taryf, może natomiast domagać się niezbędnych wyjaśnień, a weryfikacja wniosku o zatwierdzenie taryf przez Zarząd Związku została przeprowadzona pozytywnie. Wobec powyższego wybór przez Zgromadzenie Związku przewidzianego w art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sposobu wejścia w życie taryf bez podejmowania uchwały jest prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności wniesienia skargi, z uwagi na nieprecyzyjne brzmienie przepisów kwestia ta o w doktrynie i orzecznictwie nie jest jednoznaczna. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest skarga W. D. na zaniechanie przez Zgromadzenie Związku komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w okresie od [...]r. do [...] r. dla Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...]. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2016.718, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje wprawdzie skargi na bezczynność lecz jedynie w przypadkach określonych w pkt 1-4a, podczas gdy akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wyliczone zostały w przepisie tym dopiero w pkt 5. Także art. 149 p.p.s.a., wskazujący elementy wyroku, który sąd administracyjny wydaje w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu jednoznacznie wskazuje, że wyrok taki wydaje się w przypadku bezczynności w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 pkt 1-4a p.p.s.a. Jednoznacznym wydaje się zatem, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie działalności prawotwórczej, w tym w przedmiocie nie wydania aktu prawa miejscowego. Kwestie merytoryczne objęte skargą znajdują swe uregulowanie prawne w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków(Dz.U.2015.139 j.t.), zaś kwestie organizacji i funkcjonowania związku międzygminnego reguluje rozdział 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446 j.t.). Z mocy art. 70 ustawy o samorządzie gminnym w skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku i to im przysługuje z mocy art. 72 ust. 1 ustawy, prawo wniesienia sprzeciwu w stosunku do uchwały zgromadzenia w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. Natomiast z art. 73. ust. 1 i 2 ustawy wynika, że organem wykonawczym związku jest zarząd powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. Zgodnie z art. 86 powołanej ustawy organami nadzoru gmin są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Natomiast z art. 92a powołanej ustawy wynika, że w przypadku złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu, co oznacza, że legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze posiada organ, który wydał uchwałę będącą przedmiotem działań nadzorczych (art. 98 ust. 2 oraz art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym). Podkreślenia wymaga, że zatwierdzenie taryf jest wyłącznym uprawnieniem władczym gminy (związku gmin) wynikającym z regulacji ustawowych (wyrok NSA z 19.01.2016r. II OSK 1354/14 i powołane tam wyroki NSA: z 18.11.2015 r., II OSK 619/14 i II OSK 620/14, oraz z 05.11.2004 r., II OSK 966/13 – CBOSA; por. też J. Rotko [w:] P. Bojarski i in., Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011, s. 233). Taryfę cen i opłat określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na jeden rok (art. 20 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków), lecz wymaga ona zatwierdzenia w drodze uchwały rady gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania: 1) opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie, 2) dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf – stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, 3) zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 ww. ustawy, 4) ogłoszenie taryf. Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ustawy). Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie jej zatwierdzenia taryf. Natomiast potencjalne uprawnienia skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikają z art. 101 ust. 1 ustawy, gdyż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga też, że skoro zatwierdzenie taryfy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków regulowałaby te warunki również dla gminy, w której zamieszkuje skarżący, nie można odmówić mu posiadania interesu prawnego we wniesieniu skargi. Skarga została nadto poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Z zestawienia wyżej powołanych przepisów wynika, że gdy organ samorządu terytorialnego zobligowany jest do podjęcia stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały, bezczynność w tym zakresie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a ewentualne skargi i wnioski mogą być kierowane do organu nadzoru, który w razie stwierdzenia naruszenia prawa przez organ zatwierdzający taryfy posiada odpowiednie kompetencje. Sąd nie został wyposażony w kompetencje ustawowe do wydania zarządzenia zastępczego, które miałoby zastąpić uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia taryf za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Uprawnień takich nie przyznają Sądowi powołane wyżej przepisy działu 7 ustawy o samorządzie gminnym, a wskazują one na możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd nie jest zatem władnym nakazać Związkowi Komunalnemu Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji, który by pozostawał w bezczynności przejawiającej się nie podjęciem uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, podjęcia takiej uchwały, co naruszałoby samodzielność tej jednostki, zaś kwestia działań nadzorczych pozostaje poza kognicja sądu w niniejszej sprawie (wyrok NSA z 24.05.2016 sygn. II OSK 1744/15, wszystkie powołane: orzeczeniansa.gov.pl). W przekonaniu Sądu nie można a priori odrzucić możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu samorządu gminnego w zakresie jakichkolwiek działań, które w świetle prawa dokonywane mają być obligatoryjnie. Nadto artykuł 3 § 3 p.p.s.a. jednoznacznie przewiduje możliwość rozszerzenia zakresu przedmiotowego objętego kontrolą sądu administracyjnego, w przypadku gdy tak stanowią ustawy szczególne. Uznanie jednak, iż w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi na bezczynność było, w aspekcie formalnym, możliwe, przesądza jedynie o niedopuszczalności odrzucenia skargi a priori, nie oznacza jednak, iż Sąd nawet w razie stwierdzenia, iż istotnie organ nie wykonuje prawem przewidzianej czynności mógłby wydać satysfakcjonujące skarżącego rozstrzygnięcie. Sąd nie jest władny zobowiązać organu pozostającego w bezczynności do wydania aktu (jak ma to miejsce w art. 149 p.p.s.a.) a jedynie może zobowiązać do tego organ nadzoru w przypadku rozstrzygania skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym rozstrzygnięcie takie możliwe jest jedynie w przypadkach gdy organ nadzoru może w konkretnej sprawie podjąć zarządzenie zastępcze, niedopuszczalne jest zaś w odniesieniu do działalności prawotwórczej organu. Żaden przepis nie upoważnia organu nadzoru do zastąpienia organu uchwałodawczego jednostki samorządowej i wydania w jego imieniu aktu prawa miejscowego, rozwiązanie takie poprzez wkroczenie organu nadzoru w działalność prawotwórczą godziłoby zresztą już w same podstawy funkcjonowania samorządu terytorialnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że wniesienie skargi przez podmiot, którego prawa są naruszone wskutek bezczynności organu nie podejmującego nakazanej prawem uchwały, wydaje się dopuszczalne, to w konsekwencji uznać trzeba, że skarga ta nie może jednak dotyczyć działań prawotwórczych, w tym wydawania aktów prawa miejscowego albowiem przepisy nie zezwalają w tej mierze na wydanie wyroku. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu nadzoru do zastąpienia organu samorządowego i wydania w jego "zastępstwie" aktu mającego charakter aktu prawa miejscowego. Z mocy zaś art. 149 p.p.s.a., ograniczającego dopuszczalność wydania w przepisie tym wskazanego wyroku do przypadków uwzględnienia skarg na bezczynność jedynie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a niedopuszczalnym jest też wydanie przez Sąd wyroku zobowiązującego bezpośrednio Związek Komunalny Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji do wydania w określonym terminie aktu prawa miejscowego bądź przynajmniej stwierdzającego, iż bezczynność istotnie miała miejsce. W konsekwencji stwierdzić należy, że nawet w przypadkach gdy organ samorządu terytorialnego zobligowany jest do podjęcia stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały, bezczynność w tym zakresie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a ewentualne skargi i wnioski kierowane mogą być do organu nadzoru, który w razie stwierdzenia powtarzającego się naruszenia prawa posiada odpowiednie kompetencje (np. art. 96 i art. 97 ustawy o samorządzie gminnym). W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi i na mocy art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.