III SAB/Gl 158/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć (spr.) Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. G. na przewlekłość postępowania Burmistrza B. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrócenia akt sprawy przez Sąd; 2) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza B., które ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Burmistrzowi B. grzywnę w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych); 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Burmistrza B. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. G. (dalej: skarżący, strona) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy B.(dalej: organ) w przedmiocie udzielenia mu informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że [...] r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przesłanie umowy organu zawartej z "A" S.A. Organ pismem z [...] poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do [...] r., w związku z okresem urlopowym. Skarżący [...] r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej, a tym samym naruszenie ustawowego terminu 14 dni na udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, - stwierdzenie, że organ dopuścił się nieuzasadnionego przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona zaakcentowała, że organ wyznaczył nowy termin udostępnienia informacji publicznej, który jest nieznany ustawie, a przedstawione uzasadnienie nie może świadczyć o konieczności zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ogólne stwierdzenie, że "trwa okres urlopowy pracowników tut. Urzędu", nie może być powodem wydłużenia całego postępowania o 71 dni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, akcentując, że organ nie nie odmówił udzielenia odpowiedzi. Omyłkowo przedłużył termin załatwienia wniosku do [...] r. zamiast do [...] r. Jako przyczynę przesunięcia terminu wskazał trwający okres urlopowy pracowników. Nadto organ zajmujący się merytorycznie sprawami z zakresu udzielenia odpowiedzi na wniosek, zgodnie z regulaminem organizacyjnym winien składać się z 2 pracowników, z czego jeden przebywał na urlopie, a drugi jest w okresie wypowiedzenia. Ponadto referat wykonuje w chwili obecnej nabór pracowników na nowe stanowiska urzędnicze w związku z wprowadzeniem regulaminu organizacyjnego Urzędu. Obecnie przeprowadzanych jest [...] konkursów na wolne stanowiska urzędnicze. Do Urzędu Miejskiego wpływa bardzo duża liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wielokrotnie są to informacje przetworzone. W [...] r. do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęło [...] wniosków, z czego 41 skarżącego. [...] r. złożono 10 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a skarżący [...] r. złożył dwa, w tym jeden będący przedmiotem skargi. Urząd Miejski w B. jest niewielkim urzędem. Udzielenie odpowiedzi na wniosek wiąże się ze stosunkowo dużym nakładem pracy. Wymaga wydzielenia umów dotyczących danego kontrahenta. Dokonania ich skanów. Same umowy przy tym są co najmniej kilkustronicowe. Ponadto katalog przyczyn uniemożliwiających udzielenie informacji w terminie do 14 dni jest otwarty. W kolejnych pismach procesowych z [...], [...] i [...] oraz [...] r. skarżący poinformował, że organ nie rozpoznał jego wniosku. Dodatkowo wniósł o ukaranie organu kwotą grzywny w wysokości 5.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie art. 149 P.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA). W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 , dalej określanej skrótem: u.d.i.p.). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Rolą Sądu w takich sprawach jest ocena, czy adresat wniosku jest zobowiązany w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznych, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością lub czynności te wykonuje opieszale, przewlekle. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przechodząc zatem do meritum sprawy w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu organu zawiera informację publiczną. Przepisy u.d.i.p. służyć mają realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym, wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. W rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy, jest niewątpliwie organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w zakresie jego funkcjonowania, jako organu oraz w zakresie funkcjonowania gminy. Przedmiotem wniosku jest udostępnienie umowy organu zawartej z "A" S.A. Organ na tym etapie postępowania nie kwestionuje, że umowa dotyczy sfery działalności publicznej organu. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wniosek skarżącego z [...] r. nie jest prawidłowo procedowany. W terminie 14 dni do załatwienia wniosku tj.: [...] r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu tego terminu do [...] r., co było niezgodne z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Mimo to nawet w tym terminie wniosku nie załatwił. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sadu, wniosek strony dotyczył przesłania umowy, zatem chodziło o załatwienie sprawy prostej, nieskomplikowanej, niewymagającej podejmowania złożonych czynności, organ nie załatwiając jej w terminie dopuścił do przewlekłości w załatwieniu wniosku skarżącego o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. W ocenie Sądu ta przewlekłość jest zawiniona i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a . Ustawa o dostępnie do informacji publicznej określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, w jaki sposób postępowanie winno być zakończone i kiedy. Organ nie poinformował Sądu, czy zastosował się do wymogów ustawy do dnia orzekania w sprawie tj. do 12 stycznia 2022 r. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ nie udzielił informacji publicznej stronie zgodnie z wnioskiem, mimo upływu niemalże pół roku od daty jego złożenia. Na wynik sprawy nie wpływa argument organu o niemożności załatwienia wniosku z uwagi na urlopy pracowników, dużą ilość spraw z zakresu informacji publicznej. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania przez organ zwracanych akt. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Suma pieniężna jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego wniosku czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Grzywna jest zatem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165, publ.: CBOSA). Jak już wskazano, organ przez 6 miesięcy nie załatwił wniosku w trybie u.d.i.p., dlatego Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł, w pozostałym zakresie skargę oddalił. W ocenie Sądu kwota ta jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.