III SAB/Gl 194/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi N. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Śląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w sprawie, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 4 lutego 2023 r. N. K. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ) w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając organowi naruszenie: - art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o: - zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego akt administracyjnego w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy, - przyznanie na podstawie art. 149 § 2 od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art.154 § 6 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Argumentując zasadność skargi pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 26 lipca 2023 r. i pomimo wniesionego w dniu 14 grudnia 2023 r. ponaglenia organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku. Następnie powołując się na art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) podkreślił, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W przypadku jego niedotrzymania organ zobowiązany jest zgodnie z art. 36 k.p.a. wskazać nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie tego nie uczynił, co oznacza, że pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż przyczyny tej bezczynności leżą wyłącznie po stronie organu, a przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne. Do dnia złożenia skargi organ nie wydał decyzji, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. Pełnomocnik skarżącej uzasadnił przy tym pojęcia bezczynności i rażącego naruszenia prawa skarżący, podobnie jak żądanie zasądzenia stosownej kwoty pieniężnej powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe w analogicznych sprawach. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej wskazał, że norma art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Jej stosowanie stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej bowiem osoby te nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić jakie ratio legis miałoby w tym wypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków. Podobnie ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że 26 lipca 2023 r. wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie 14 grudnia 2023 r. ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponaglenie to nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia w związku z regulacją zawartą w art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Dalej organ podkreślił, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. I tak zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń. Ponadto organ zauważył, że art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 4 marca 2024 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności. Bezczynność w niniejszej sprawie nie miała bowiem miejsca. Wskazana wyżej ustawa, wbrew twierdzeniom skarżącej ma bowiem zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. To oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności, a w szczególności bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym przez skarżącą wnioskiem wskazał, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Podobnie pandemia COVID-19 i spowodowany nią wzrost absencji chorobowej pracowników doprowadził do powstania zaległości i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw. Organ zwrócił również uwagę, że w związku z sytuacja spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wszystkie te, dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu. Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach pobyt cudzoziemca na terytorium RP uznawany jest za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. To oznacza, że w związku z przedłużającym się procedowaniem strona nie odniosła żadnej szkody. Czas procedowania nie wpłynął bowiem na jej sytuację pobytową w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej. W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r. I OSK 2567/15, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16, dostępne w CBOSA). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 26 lipca 2023 r. Skarżąca wskazała w nim, że jest obywatelką Ukrainy, a jako datę ostatniego wjazdu na terytorium Polski podała dzień 6 czerwca 2020 r. Braki formalne wniosku uzupełnione zostały 18 września 2023 r. W tym samym dniu organ poinformował także pełnomocnika skarżącej o zawieszeniu terminu w związku z art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Następnie organ 29 września 2023 r. zwrócił się do ABW o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podobne zapytanie skierowano również do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. 25 października 2023 r. Z kolei 14 grudnia 2023 r. organ otrzymał ponaglenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia złożenia skargi organ nie wydał decyzji. Należy wskazać na treść art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Cytowany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. WSA w Gliwicach m.in. w wyroku z 27 stycznia 2023 r., sygn. II SAB/Gl 137/22 słusznie zauważył, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącej za dzień wszczęcia uważa się dzień 26 lipca 2023 r. jako dzień doręczenia żądania do organu. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2022 r., poz. 91, z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r.) oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (dostępne CBOiS). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 26 lipca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Tymczasem choć uzupełnienie braków złożonego wniosku nastąpiło 18 września 2023 r. to decyzja w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana dopiero 11 czerwca 2024 r., już po wniesieniu skargi do Sądu. To oznacza, że terminy załatwienia sprawy zostały znacznie przekroczone, a organ pozostawał w bezczynności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. II SAB/Po 248/21, dostępne w CBOSA). Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę. Odnosząc się do argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r. VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1233/19, że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Także pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane. W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony, bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego, w tym zważył, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Sąd zważył również, w kontekście przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę treści art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 830, zmieniającej w/w ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r.), że art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu. Wynika z niego, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca pomimo tego jest obywatelką Ukrainy, to jednak przyjechała do Polski przed wybuchem wojny na terytorium Ukrainy tj. 6 maja 2020 r. (karta 7 akt administracyjnych). W konsekwencji nie ma zastosowania także art. 100d zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw na okres do 4 marca 2024 r. Tym samym Sąd odstąpił od poglądu wyrażonego w sprawie sygn. III SA/Gl 485/22, na który powołuje się organ. Brak było podstaw do powoływania w toku kontrolowanego postępowania art. 100d u..o.p.o.U. Tym bardziej, że omawiane regulacje art. 100c i art. 100d w/w ustawy ograniczają przysługujące każdemu w państwie prawa prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie takiego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów powinna ten kontekst uwzględniać. O ile w przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach ustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), o tyle w przypadku pozostałych cudzoziemców ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Uznanie w takich warunkach, że również pozostali cudzoziemcy objęci są zakresem przewidzianego w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ograniczenia prawa do rozpatrzenia ich spraw bez zbędnej zwłoki jest trudne do zaakceptowania także ze względu na wyżej powołane wartości. Zastosowanie tych przepisów do wszystkich cudzoziemców niezależnie od okoliczności ich wjazdu na teren RP prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, które na mocy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie zyskują żadnych uprawnień. Dlatego Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że przepisy te w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. Jednocześnie skoro organ rozpatrzył wniosek skarżącej i wydał 11 czerwca 2024 r. decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę to bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania aktu w sprawie (pkt 3 sentencji wyroku). W odniesieniu natomiast do wniosków skargi dotyczących przyznania skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny, a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd zważył, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Skarżąca nie przedstawiła w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazała poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne. Z kolei, grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego wymienionym środkiem. Stąd też oddalił skargę w tym zakresie (pkt 4 sentencji wyroku) na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580 zł (pkt 5 sentencji), na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).