III SAB/Gl 231/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność "A" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; 2) stwierdza bezczynność organu, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza organowi grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od ,,A’’ na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. L.(dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność "A" z siedzibą w S. (dalej: organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z [...] r. zwrócił się do organu za pośrednictwem platformy ePUAP o udzielenie mu informacji publicznej w zakresie wykorzystywania funduszy publicznych pochodzących ze środków Unii Europejskiej. Skarżący prosił o przesłanie mu informacji, odnoszących się do realizowanego przez organ projektu UE po nazwą: "[...]" Wobec faktu, że organ nie skontaktował się ze skarżącym i nie przesłał informacji, kolejnymi ponagleniami z [...] i [...] r. doręczonymi przez platformę ePUAP, skarżący wezwał organ do udzielenia informacji publicznej. Wobec braku reakcji organu strona wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, argumentując, że organ celowo uchyla się od obowiązku przekazania informacji publicznej. Skarga strony nie została przekazana Sądowi, wobec powyższego pismem z [...] r. skarżący wniósł o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z 26 października 2020 r. sygn. akt III SO/Gl 6/20 tut. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł, za nieprzekazanie Sądowi w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zażalenie organu na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OZ 56/21. Pismem z [...] r. skarżący przesłał Sądowi kopię skargi i wniósł o rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 55 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei pismem z [...] r. dodatkowo wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości [...]zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 55 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.): "Jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości". W myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi przez organ administracji. Zatem w niniejszej sprawie skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, należało przekazać do Sądu w terminie 15 dni licząc od dnia jej wpływu do organu. W rozpoznawanej sprawie przypomnieć trzeba, że Sąd wymierzył organowi grzywnę z tytułu nieprzekazania skargi postanowieniem z 26 października 2020 r. sygn. akt III SO/Gl 6/20. Zażalenie organu na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OZ 56/21. Pomimo wymierzenia grzywny skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy nie została przekazana do tut. Sądu, zatem Sąd rozpoznał sprawę na podstawie odpisu skargi. Jednocześnie stan faktyczny i okoliczności prawne sprawy nie budzą wątpliwości. Skarżący przedstawił Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP), z którego wynika, że [...] r. pocztą elektroniczną złożył wniosek do organu o udzielenie informacji publicznej w zakresie wykorzystania funduszy publicznych pochodzących z Unii Europejskiej i dotyczących realizacji przedsięwzięcia po nazwą: "[...]" Skarżący wniósł o przesłanie odpowiedzi na pytania oraz o przesłanie zakreślonych materiałów na podany adres ePUAP lub adres e-mail, dotyczące następujących informacji: 1. w jakiej miejscowości i pod jakim adresem odbywają się zjazdy uczestników w. w. studiów podyplomowych będących mediatorami wpisanymi na listę mediatorów stałych prowadzoną przez Prezesa Sądu Okręgowego w K.; 2. przesłanie harmonogramu spotkań (zjazdów) w ramach wymienionych studiów podyplomowych dla krakowskich mediatorów; 3. w przypadku posiadania wiedzy (dokonania obliczeń) o udzielenie informacji jaką wartość ma realizacja projektu na osobę (dofinansowanie na osobę uczestniczącą w projekcie); 4. w jakiej wysokości organ zwraca koszty noclegu uczestnika studiów podyplomowych, czy ustalono jakiś limit kosztów noclegu, czy wyznaczono jakieś konkretne miejsce zakwaterowania uczestnikom, jeżeli tak to jakie; 5. czy zwracane są koszty dojazdu uczestnikom studiów, jeżeli tak to w jakiej wysokości; 6. czy podczas zajęć zapewnia się wyżywienie, jeżeli tak to w jakiej wartości na uczestnika lub jakiego typu jest to wyżywienie (np. obiad, kolacja, podwieczorek); 7. czy przewiduje się jakieś inne formy dofinansowania, ułatwienia, facylitacji udziału w projekcie dla osób niepełnosprawnych, jeżeli tak to jakie i o jakiej wartości finansowej. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zatem pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, bądź też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia, czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust, 1 u.d.i.p. (por. i. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, po myśli art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: pkt 1 - organy władzy publicznej; pkt 2 - organy samorządów gospodarczych i zawodowych; pkt 3 - podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; pkt 4 - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; pkt 5 - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. "A" w S. jest akademicką uczelnią niepubliczną w rozumieniu ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85). Na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej szkołę wpisano do Rejestru Uczelni Niepublicznych pod numerem 110. Szkoła stanowi więc integralną część systemu szkolnictwa wyższego i nauki, co oznacza, iż jako podmiot niepubliczny wykonuje zadania publiczne, należąc tym samym do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nie będąc zatem organem władzy publicznej, należy jednak do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest podmiotem dysponującym i wydatkującym środki publiczne (do których to środków zalicza się środki pochodzące z funduszy unijnych). Przechodząc następnie do oceny, czy wnioskowana do udostępnienia przez stronę skarżącą informacja w istocie stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. należy wyjaśnić, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4), majątku publicznym (pkt 5). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określający katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu, nie ma charakteru zamkniętego (wszak posługuje się określeniem "w szczególności"). Walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Jest to zatem każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Co więcej, taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle. W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykorzystywania funduszy publicznych pochodzących ze środków Unii Europejskiej, zatem wniosek ten dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., odnosi się bowiem do gospodarowania majątkiem publicznym (środkami unijnymi). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym. Ponieważ skarżący nie uzyskał informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] r., a ponadto nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, to należało uznać, że organ pozostaje w stanie bezczynności i stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązać organ w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku do rozpoznania wniosku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu przyjmuje postać kwalifikowaną, tj. postać rażącego naruszenia prawa. Wynika to z czasu trwania bezczynności, który licząc od chwili złożenia wniosku do rozpoznania przez Sąd skargi na bezczynność wynosi około 18 miesięcy. Tak długi czas oczekiwania na realizację wniosku świadczy o oczywistej i ponadprzeciętnej obrazie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie organ nie przedstawił Sądowi jakichkolwiek racjonalnych przyczyn pozostawania w tak długim okresie zwłoki. Rozpatrując opisany wniosek o dostęp do informacji publicznej organ będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane w u.d.i.p. w terminie określonym w sentencji wydanego wyroku. Wyjaśnić też przyjdzie, że w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Suma pieniężna jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego wniosku czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Grzywna jest zatem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Jak już wskazano, organ z całą świadomością nie rozpoznaje wniosku skarżącego, nie przekazał też skargi Sądowi. Brak załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p. wynikał z celowego unikania załatwienia sprawy. Dlatego Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. Suma pieniężna, jak wynika z wyżej przytoczonej regulacji, ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek przewlekłego działania organu administracji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), suma pieniężna, o której mowa w 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, z 23 września 2020 r. sygn. akt I OSK 434/20, publ.: CEBOS). Skarżący wniosku o przyznanie mu sumy pieniężnej nie umotywował. W aktach sprawy brak jest też dowodu na jakąkolwiek okoliczność, która – z założenia – mogłaby świadczyć o doznaniu przez skarżącego uszczerbku z powodu stwierdzonej przewlekłości działaniu organu, uzasadniającego zasądzenie przez Sąd wnioskowanej sumy pieniężnej. Z powyższych względów Sąd nie przyznał skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.