III SAB/Gl 236/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] r. (data wpływu 3.06.2019 r.) K.J. (dalej skarżąca, wnioskodawczyni), na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1a i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: ppsa) wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia Oddział w Katowicach w sprawie zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej udzielonej poza terytorium RP. Zarzuciła organowi naruszenie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, w skrócie kpa) przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dołączenie do wniosku o zwrot kosztów faktury zawierają błąd wydruku, co stanowi błąd formalny wniosku, który pozwala na pozostawienie wniosku bez rozpoznania; art. 42 d ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach) przez przyjęcie, ze faktura zawierająca błąd wydruku nie spełnia wymogów formalnych wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Polska państwa członkowskiego UE. W konsekwencji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że 1 października 2018 r. złożyła wniosek o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach. Wniosek został złożony prawidłowo a jego braki uzupełnione w wyznaczonym terminie. Pismem z 29 października 2018 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o dostarczenie prawidłowej faktury za udzielone świadczenie stomatologiczne, wyjaśnienie rozbieżności w dokumentacji oraz uzupełnienie wniosku przez dostarczenie prawidłowej karty choroby oraz uzupełnienie wniosku o właściwy numer PESEL. Organ zakreślił do wykonania wezwania termin 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 kpa. Za pismem z 14 listopada 2018 r., złożonym w biurze podawczym NFZ 19 listopada 2018 r. skarżąca uzupełniła brakujące elementy wniosku oraz wyjaśniła różnice pomiędzy datą faktycznego opłacenia świadczenia, a datą widniejącą na fakturze dołączonej do wniosku. Podkreśliła jednocześnie, że rozbieżność ta nie ma najmniejszego znaczenia dla prowadzonego postępowania i nie powinna mieć wpływu na jego merytoryczne rozpoznanie. Wskazała też, że prawidłowa jest kwota wykazana na fakturze nr [...] i poprosiła o dalsze procedowanie w oparciu o dane w niej zawarte z pominięciem faktury [...]. Pismem z 6 grudnia 2018 r. organ poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie go w terminie. Skarżąca nie zgadza się z zasadnością powyższego twierdzenia 17 grudnia 2018 r. wystąpiła do Prezesa NFZ z ponagleniem o stwierdzenie bezczynności organu i wyznaczenie Dyrektorowi ŚONFZ terminu do załatwienia sprawy. Postanowieniem z [...] r. Prezes NFZ uznał ponaglenie skarżącej za nieuzasadnione. Podkreślił, że uzupełnienie wniosku wpłynęło do organu w terminie, jednak dołączona do wniosku faktura zawierała błędy, a pismo z 14 listopada 2018 r. złożone zostało przez pełnomocnika, który nie przedłożył dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do działania w imieniu skarżącej w tym postępowaniu. Pełnomocnictwo trafiło do akt sprawy dopiero wraz z ponagleniem, co uzasadnia pozostawienie wniosku bez rozpoznania, która to czynność w istocie oznacza odmowę prowadzenia postępowania. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu oraz odpowiedzią na ponaglenie skarżąca wniosła skargę na bezczynność. Podkreśliła jednocześnie, że organ nie wezwał pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa, natomiast niezwłocznie po terminowym otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie pozostawił wniosek bez rozpoznania. Podkreśliła, że do wniosku załączyła dwie faktury nr [...] i [...] a na wezwanie organu ograniczyła żądanie wniosku do faktury nr [...]. Wg niej obie faktury były prawidłowe a żądania organu są niezrozumiałe. W piśmie z 28 października 2018 r. organ wskazał na różnicę pomiędzy wartością faktury ([...] zł) a wartością żądania ([...] zł), które skarżąca uznała za niezrozumiałe i wynikające z błędu w fakturze, co nie stanowi przeszkody merytorycznej rozpoznania wniosku, gdyż nie stanowi braku, o którym mówi art. 64 kpa. Działanie organu jest tym bardziej niezrozumiałe, gdyż jeżeli faktura jest nieprawidłowa to argument ten winien znaleźć odzwierciedlenie w od decyzji odmawiającej przyznanie zwrotu kosztów, która podlega zaskarżeniu i daje skarżącej możliwość obrony swoich praw. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest niezaskarżalne i pozbawia skarżącą takiej możliwości. Tym samym wniesienie skargi na bezczynność było zasadne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Uznał wydane rozstrzygnięcie za prawidłowe i brak możliwości działania w związku z brakiem faktury nie obarczonej błędem rachunkowym. W jego ocenie organ nie może domniemywać zawartości faktury dołączonej do wniosku, a prawidłowe jej złożenie jest podstawą wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ppsa. Z kolei, zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a ppsa – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). Zgodnie z treścią art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym sąd rozpatrując skargę winien w pierwszej kolejności ustalić w czy zasadnie organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, czy też w tym stanie faktycznym, czego organ nie kwestionuje, że wezwanie organu zostało wykonane w terminie, winien był rozpoznać wniosek merytorycznie i zakończyć postępowaniem wydaniem decyzji. Należy zgodzić się ze skarżącą, że wydanie decyzji umożliwiłoby skarżącej, w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia (odmowy lub zaniżonej kwoty zwrotu) wszczęcie procedury odwoławczej, a następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, który dopiero wówczas mógłby ocenić, czy w sprawie istniała podstawa prawna do dokonania zwrotu kosztów leczenia za granicą, uznanie wniosku za uzupełniony w terminie i zasadności pozostawienie bez rozpoznania. Wydane rozstrzygnięcie pozbawia skarżącą prawa do poddania działania organu kontroli sądowej, jak również narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zwłaszcza, że nie ma wątpliwości, iż dochodzenie zwrotu kosztów świadczeń zdrowotnych dochodzone jest w postepowaniu administracyjnym, co wynika ze stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 28 maja 2015 r. sygn. akt III CZP 26/15 i stanowi, jedyną drogę prawną (zobacz wyrok NSA z 9.01.2018 r. sygn. akt II GSK 1103/17 i II GSK 3597/17). Jak wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, załatwienie sprawy administracyjnej powinno nastąpić we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego. Zatem zasadność każdego żądania, które zostało w prawidłowej formie skierowane do właściwego organu administracji przez osobę powołującą się na własny interes prawny, oparty na normie prawa materialnego, powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia przybierającego postać decyzji administracyjnej. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, tzn. nie ma oparcia w przepisach prawa. Sprawa administracyjna nie może być natomiast załatwiona poprzez przesłanie wnioskodawcy pisma informującego o tym, że nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia wnioskodawcy zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (por. wyrok NSA z 20.09.2012 r., sygn. akt I OSK 1108/11). W innym wyroku z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, NSA zauważył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Podobnie w uchwale z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli". Przywołane wyżej poglądy sąd orzekający w całości podziela, co powoduje, że nie ulega zatem wątpliwości, że w polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje zasada, zgodnie z którą każde postępowanie wszczęte wnioskiem strony powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (por. M. Szubiakowski [w:] Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2008, s. 89). Złożony przez stronę wniosek o dokonanie zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju powinien zatem zostać rozpoznany przez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej, czy wniesione przez stronę żądanie jest zasadne i zwrot kosztów jest należny w konkretnej kwocie lub decyzji odmownej, ze wskazaniem w jej uzasadnieniu przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie. Powyższe stanowisko potwierdza sama ustawa o świadczeniach w rozdziale 2a obejmującym art.42a do 42k, który reguluje "Świadczenia opieki zdrowotnej udzielane poza granicami kraju". I tak, "Świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego UE lub EOG, zwanego dalej zwrotem kosztów (art.42a ust.1)". Kwestię wysokości zwrotu kosztów reguluje art. 42c ustawy a sposób załatwienia wniosku art. 42d. Formą rozstrzygnięcia przewidzianą przez ustawodawcę jest decyzja w sprawie zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, co wynika z brzmienia ust. 1 lub o odmowie zwrotu kosztów, co wskazuje ust. 2 tego przepisu, dodatkowo wskazując 9 przesłanek jej wydania. Decyzja wydawana jest na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 42d ust. 1). Właściwy dyrektor wydaje decyzję administracyjną o odmowie zwrotu kosztów, jeżeli: m.in. (...) świadczeniobiorca nie przedstawił dokumentów zawierających wystarczające dane dotyczące procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, pozwalające na zidentyfikowanie świadczeń opieki zdrowotnej, których dotyczy wniosek o zwrot kosztów (ust. 6), lub świadczeniobiorca nie udokumentował faktu pokrycia całości kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, których dotyczy wniosek o zwrot kosztów (ust. 7) (...), lub wniosek o zwrot kosztów został złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust. 12 (ust. 9).Są to przesłanki obligatoryjne dla organu uzasadniające wydanie decyzji negatywnej czego wnioskodawca winien mieć świadomość. Zgodnie z wymogami ustawy, art. 42d ust. 4, wniosek o zwrot kosztów zawiera 13 wskazanych w nim informacji, które nie są wszystkie obligatoryjne ale zależne od stanu faktycznego sprawy a w szczególności czy wnioskodawca występuje o zwrot kosztów osobiści czy reprezentuje go przedstawiciel ustawowy lub inny pełnomocnik. Są to imię i nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL świadczeniobiorcy, a w przypadku jego braku – numer dokumentu potwierdzającego tożsamość; adres miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy oraz adres do korespondencji; imię i nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL przedstawiciela ustawowego świadczeniobiorcy, a w przypadku jego braku – numer dokumentu potwierdzającego tożsamość, jeżeli wniosek o zwrot kosztów składa przedstawiciel ustawowy; adres miejsca zamieszkania oraz adres do korespondencji przedstawiciela ustawowego świadczeniobiorcy, jeżeli wniosek o zwrot kosztów składa przedstawiciel ustawowy; termin i państwo udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej, którego dotyczy wniosek o zwrot kosztów; łączną kwotę, którą uiszczono za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy wniosek o zwrot kosztów, z podaniem waluty; numer telefonu lub adres poczty elektronicznej świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, jeżeli posiada; numer decyzji dyrektora (...); numer rachunku bankowego, w przypadku gdy zwrot kosztów ma zostać dokonany w drodze przelewu bankowego, a w przypadku rachunku prowadzonego za granicą – również inne niezbędne dane tego rachunku; imię i nazwisko oraz adres posiadacza rachunku bankowego, jeżeli rachunek ten nie należy do świadczeniobiorcy, którego dotyczy wniosek o zwrot kosztów; adres, na który ma zostać przekazany przekaz pocztowy, jeżeli zwrot kosztów ma zostać dokonany w drodze przekazu pocztowego; spis załączników do wniosku o zwrot kosztów; oświadczenie osoby składającej wniosek, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 i 2 Kodeksu karnego, że dane zawarte we wniosku są zgodne ze stanem faktycznym. Są to wymogi formalne wniosku, które wnioskodawca może uzupełnić na wezwanie organu lub z własnej inicjatywy, jeżeli dostrzeże taka potrzebę. Do wniosku o zwrot kosztów, zgodnie z art. 42d ust. 5 ustawy o świadczeniach, dołącza się: oryginał rachunku wystawionego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim UE lub EOG przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych lub oryginał rachunku wystawionego w państwie członkowskim UE lub EOG przez aptekę albo dostawcę wyrobów medycznych (ust. 1); dokument potwierdzający pokrycie całości kosztów świadczenia, którego dotyczy wniosek o zwrot kosztów, (...). Wskazany w ust. 1 rachunek zawiera: dane wystawcy rachunku oraz datę jego wystawienia; dane świadczeniobiorcy, którego dotyczy wniosek o zwrot kosztów; dane niezbędne do zidentyfikowania świadczenia, którego dotyczy wniosek o zwrot kosztów, w szczególności informacje umożliwiające określenie kodów Międzynarodowej Klasyfikacji Procedur Medycznych ICD-9 oraz Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych ICD-10 albo dane dotyczące wydanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych. W przypadku gdy rachunek nie zawiera powyższych danych, dane te powinny być zawarte w dołączonej do wniosku o zwrot kosztów dokumentacji ust. 7). W przypadku gdy dokumenty, o których mowa w ust. 5–9, są sporządzone w języku obcym, do wniosku o zwrot kosztów należy dołączyć tłumaczenie tych dokumentów na język polski. Tłumaczenie nie musi być sporządzone przez tłumacza przysięgłego. (...). Powyższe wskazuje, że rachunek winien zawierać wskazane w tym przepisie informacje, które jednak mogą być uzupełnione czy zastąpione dokumentacją medyczną. Kompletność złożenia dokumentacji czy samego wniosku oceniana jest na etapie jego rozpoznawania. Zdaniem Sądu organ może wzywać wnioskodawcę tylko o informacje zakreślone w tym przepisie dotyczące wniosku oraz jego załączników. Nie może żądać faktury o określonej treści. To organ weryfikuje jej zapisy w zestawieniu z dokumentacją medyczną oraz złożonym wnioskiem. Wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek (ust. 12). W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję, o której mowa w ust. 1 albo 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim UE lub EOG, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów (pogrubienie Sądu) następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy (ust. 15). Rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu (ust. 19). Powyższa regulacja wskazuje, że do postępowania o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej poza granicami kraju procedura administracyjna stosowana jest z uwzględnieniem wprowadzonych w tym rozdziale regulacji szczególnych. Chociaż ustawodawca nie wyłączył wprost stosowania art. 64 § 2 kpa, to nakazując rozstrzygniecie wniosku w formie zwrotu kosztów lub decyzji odmawiającej ich zwrotu, co wynika wprost z zapisu ust. 1 i 15 art. 42d taką regulację wprowadził. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia spornej kwestii jest też zapis o terminach załatwienia sprawy (art. 42d ust. 15) czy rozstrzygania wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Nadto sam wniosek został sformalizowany, co potwierdza rozporządzenie Ministra Zdrowia z 4 listopada 2014 r.(Dz. U. z 2014 r., poz.1538). Zarówno spełnienie wymagań ustawowych wniosku, jak i rachunku zakreślonych ustawa następuje w trakcie jego rozpoznania. Wskazane w art. 42d ust.5 pkt 1 wymogi dla rachunku dokumentującego koszty stanowią informację dla wnioskodawcy ale także wskazanie dla organu. Podobnie w przypadku wymogów samego wniosku opisanych w ust. 10 tego przepisu. Nawet po negatywnym wykonaniu wezwania przez wnioskodawcę organ winien wniosek rozpoznać i wydać decyzję. Negatywną musi wydać w przypadkach wskazanych w ustawie i przywołanych wyżej, w pozostałych winien kwestie wątpliwe rozstrzygnąć na korzyść wnioskodawcy i też wydać decyzję o stosownej treści, a całą argumentację przywołać w uzasadnieniu decyzji. Wracając na grunt kontrolowanej sprawy, nie ma wątpliwości, że wniosek został złożony przez M.B., przedstawiciela ustawowego skarżącej 1 października 2018 r. obejmował zwrot kosztów leczenia stomatologicznego wykonanego w [...] w spółce "A". Koszt świadczeń objętych wnioskiem wynosił [...] zł. Nie jest też sporne, że wniosek został uzupełniony w zakreślonym w wezwaniu terminie, tj. 14 listopada 2018 r. Jak wynika z pisma organu z 6 grudnia 2018 r. oraz rozstrzygnięcia ponaglenia - postanowienia z [...] r. organy NFZ obu instancji uznały, że art. 64 kpa ma w postępowaniu o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej zastosowanie i załatwienie sprawy poprzez wysłanie do wnioskodawcy pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest rozstrzygnięciem przewidzianym w ustawie i kończącym sprawę. Sąd tego poglądu z przyczyn wskazanych wyżej nie podzielił, tym samym uznał, że organ pozostaje w bezczynności bowiem formą rozpatrzenia wniosku jest wydanie decyzji, a ta do chwili obecnej nie została wydana. Pismo z 6 grudnia 208 r., wysłane zostało do skarżącej w dwa miesiące po wpływie wniosku i wszczęciu postępowania administracyjnego mimo, że skarżąca wykonała wezwanie. Powyższe dowodzi, że wniosek winien zostać rozpoznany merytorycznie wbrew twierdzeniom organu, że został uzupełniony wadliwie. Podniesione w piśmie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania argumenty, co do braku złożenia prawidłowej faktury, organ może podnieść w uzasadnieniu wydanej decyzji a strona z nimi polemizować w odwołaniu. Nadto jeżeli organ miał wątpliwości czy uzupełnienie wniosku zostało dokonane przez skarżącą czy osobę przez nią umocowaną winien tą kwestię wyjaśnić, chociaż w przypadku osoby reprezentowanej przez przedstawiciela prawnego ma to znaczenie wtórne, gdyż przedmiotem jest kwestia zwrotu kosztów świadczenia udzielonego wnioskodawcy, który uiścił za nie należności i domaga się ich zwrotu od Skarbu Państwa, gdyż są to świadczenia gwarantowane. Zdaniem Sądu mimo skierowania do skarżącej pisma z 6 grudnia 2018 r. organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy, gdyż minął nawet termin 6 miesięcy, najdłuższy ustawowy termin do załatwienia sprawy zwrotu kosztów, który w sprawie nie miał zastosowania, gdyż nie prowadzono postępowania z wykorzystaniem punktu krajowego. Organ winien załatwić sprawę w terminie 60 dni a ten upłynął 14 grudnia 2018 r., doliczając czas wykonania wezwania o uzupełnienie wniosku. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja nie została wydana do daty orzekania. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę, że pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a datą wyrokowania upłynął rok, to termin załatwienia sprawy liczony na dni 60 został znacznie przekroczony. Również wniesione ponaglenie okazała się nieskuteczne. Tym samym Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji w terminie 7 dni od otrzymania akt. Zważywszy na dyscyplinujący charakter grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na organ wspomnianego środka, skoro organ 6 grudnia 2018 r. wysłał pismo do skarżącej informujące o swoich działaniach. Podkreślić też należy, że skarżąca nie wnosiła o jej wymierzenie ani nie wnioskowała o przyznanie jej sumy pieniężnej. W ocenie Sądu nie było podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie tylko z braku wniosku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Takiego stanowiska organu Sąd nie dostrzegł. Jak wskazano wyżej organ winien rozpoznać wniosek skarżącej w oparciu o przedłożone przez nią dokumenty a przyjęte stanowisko przedstawić w uzasadnieniu wydanej decyzji, czego wymaga art. 42d ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach. od której skarżąca może wnieść odwołanie i polemizować z oceną organu z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podsumowując należy stwierdzić, że pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpoznania organ naruszył nie tylko art. 37 pkt 2 kpa, ale także art. 42dd ust. 1 i ust. 2 oraz art.42d ust. 13 i 14 ustawy o świadczeniach oraz art. 12 i art. 15 kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego w kwocie 480 zł i wniesiona opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.. Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych.