III SAB/Gl 277/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie informacji publicznej postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. Pismem z 15 listopada 2021 r. C. W. (dalej: skarżąca) złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy K. (dalej: organ) w sprawie bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 15 listopada 2021 r. wnioskiem złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżąca, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1330 z późn. zm.; dalej u.d.i.p.), zwróciła się do organu o udostępnienie dokumentów zawierających informacje dotyczące zasobu użytkowanych przez organ artykułów piśmienniczych i biurowych w latach 2015-2021, w tym w szczególności: - dokumentów zawierających informacje o rokrocznym zapotrzebowaniu na poszczególne rodzaje artykułów, - dokumentów zawierających informacje o przetargach ogłaszanych i realizowanych przez podmiot w tym zakresie, - dokumentów zawierających informacje o umowach zawieranych na dostawy tychże produktów, - dokumentów zawierających informacje o cenach zakupionych towarów / środków na nie przeznaczonych, - dokumentów zawierających informacje o tożsamym znaczeniu i zakresie. Pismem z 7 grudnia 2021 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi poprzez przedstawienie informacji w zakresie kosztów zakupu artykułów biurowych w latach 2015 – 2021. Wyjaśnił także, że z uwagi na to, że poniesione koszty nie przekraczają progów, zgodnie z którymi koniecznym jest stosowanie ustawy prawo zamówień publicznych, organ nie ogłasza przetargów na ich zakup. Następnie 17 grudnia 2021 r. organ uzupełnił odpowiedź poprzez wyjaśnienie, że nie dysponuje dokumentami w postaci umów zawieranych na dostawy produktów o które skarżąca pyta. Stwierdził także, że aby udzielić wnioskowanej informacji w zakresie dotychczas nieudostępnionym, niezbędne jest przeprowadzenie czasochłonnych czynności o charakterze technicznym, jak również konieczność jej wytworzenia, co oznacza, że udzielona informacja będzie miała charakter informacji publicznej przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wytworzenie i udzielenie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest istnieniem szczególnego interesu publicznego. Mając na uwadze to, że w treści swojej skargi skarżąca wskazała na sposób w jaki ma zamiar wykorzystać informację, organ odstąpił od wzywania jej do wykazania w/w interesu. Uwzględniając powyższe organ odmówił udostępnienia informacji w zakresie dotychczas nieudostępnionym z uwagi na nadużycie przez skarżącą dostępu do informacji publicznej. Według organu w przypadku odmowy udostępnia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa do tej informacji następuje w formie pisemnej ("zwykłego" pisma). W jego ocenie nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej stanowi próbę korzystania z uprawnień przysługujących podmiotowi w ramach u.d.i.p. dla osiągnięcia innego celu aniżeli troska o dobro publiczne, prawo do przejrzystego Państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego itp. Żądając udostępnienia takich informacji skarżąca próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Nadto złożony w sprawie wniosek ma na celu utrudnienie funkcjonowania urzędu i zaabsorbowanie jego sił i środków, co może pośrednio godzić w inne osoby występujące z takim wnioskiem z uwagi na konieczność wytworzenia tak żądanej informacji i ogromną jej ilość. Instytucja prawa dostępu do informacji publicznej nie może służyć realizacji indywidualnych celów wnioskodawcy, a za taki cel należy uznać działania nakierowanie na szukanie nowych klientów dla prowadzonej przez skarżącą firmy oferującej produkty biurowe i piśmiennicze po uzyskaniu informacji o zapotrzebowaniu organu na w/w artykuły wraz z uzyskaniem informacji o cenach za poszczególne artykuły. W związku z powyższym 1 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 08 września 2021 roku - wysłany za pośrednictwem poczty elektronicznej 15 listopada 2021 r.; 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi - a tym samym braku decyzji odmownej lub powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pomimo przekroczenia tego terminu organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Nie skorzystał również z możliwości opóźnienia terminu udostępnienia informacji. Ponadto nie zawiadomił skarżącej o braku możliwości udostępniania informacji zgodnie z wnioskiem, przez wzgląd na brak dyspozycji odpowiednimi środkami technicznymi, nie wskazał na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych udostępnieniem informacji oraz nie wskazał zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji publicznej, przez co należy twierdzić, iż te okoliczności nie wystąpiły. Pozostawienie wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na bezczynność organu. Skarżąca podnosi także, że przez wzgląd na prowadzoną działalność gospodarczą, która ucierpiała w czasie pandemii COVID - 19 szukała nowych klientów dla oferowanych przez jej firmę produktów - artykułów biurowych, piśmienniczych. Liczyła na uzyskanie informacji o organizowanych przetargach, zamówieniach przez gminę - jednak wcześniej chciała uzyskać informację o jej rokrocznym zapotrzebowaniu na tego typu produkty celem zweryfikowania cen i wolumenu potencjalnych dostaw. Niestety brak odpowiedzi ze strony urzędu uniemożliwia uzyskanie takich informacji. Wobec powyższego skarżącą wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie podjęte przez niego działania wykluczają przyjęcie poglądu, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., II SAB/Gl 34/21, LEX nr 3190147). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności sąd uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, LEX nr 1082797; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1048/11, LEX nr 1068361). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, LEX nr 291197). W rozpatrywanej sprawie adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest organ wykonawczy gminy. Jest on obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p Skarżąca domaga się informacji w zakresie kosztów zakupu artykułów biurowych w latach 2015 – 2021. Wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy (...). Natomiast według art. 6 ust. 5 pkt. h u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o ciężarach publicznych. Niewątpliwie zakres przedmiotowy żądanej informacji wyznaczony jest w/w przepisem. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2004 r., II SAB/Wa 238/04, LEX nr 164677). Warto w tym miejscu podkreślić, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi na gruncie u.d.i.p. następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo - w razie odmowy jej udzielenia - w formie decyzji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzyłby stan bezczynności organu (wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2009 r., VIII SAB/Wa 8/09, LEX nr 553643). Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organ udostępnił wnioskowaną informację pismem z 7 grudnia 2021 r., następnie uzupełnił ją pismem 17 grudnia 2021 r. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek Skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08, LEX 463487) przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 15 listopada 2021 r. Oceniając zaistniały w sprawie stan faktyczny Sąd doszedł do przekonania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przez organ merytorycznie rozpatrzony przed rozpatrzeniem skargi. Pismem z 7 grudnia 2021 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi w części poprzez przedstawienie informacji w zakresie kosztów zakupu artykułów biurowych w latach 2015 – 2021. Następnie pismem z 17 grudnia 2021 r. w istocie wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W przedmiotowym piśmie organ zawarł omówienie wniosku i jednoznaczne rozstrzygnięcie co do treści żądania. Przedstawił także motywy, którymi kierował się kwalifikując wnioskowaną informację jako informację publiczną przetworzoną oraz dokonał oceny szczególnie istotnego interesu publicznego skarżącej w jej uzyskaniu. Pismo zostało podpisane przez organ. Oznacza to tym samym, że pismo organu z 17 grudnia 2021 r. jest decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji sprawa procedowanie wniosku zostało zakończone. Tym samym skoro w sprawie zapadło rozstrzygnięcie merytoryczne, to organ nie pozostawał w bezczynności. W orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano stanowisko, iż pismo niemające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej. Aby dane pismo organu mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna musi ono zawierać minimum elementów decyzji administracyjnej wskazanych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) na które składają się cztery składniki: oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. M. Dyl (w) R. Hauser i M. Wierzbowski / red /, k.p.a. Komentarz, CH. BECK 2014, s. 416, 458, wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego). Zawarł w Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 stycznia 2018 r., II SA/Go 1115/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29.08.2019 r., II SA/Go 374/19, LEX nr 2717434.). Zauważyć tutaj należy, że w piśmie z 17 grudnia 2021 r. organ nie zawarł pouczenia. Brak pouczenia traktowany jest jak błędne pouczenie w rozumieniu art. 112 k.p.a. Takie naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązków nie różni się w skutkach od błędnego wskazania organu odwoławczego (czy sądu właściwego do rozpoznania sprawy) i dlatego nie może być inaczej traktowane przez prawo (por. wyrok NSA z 14 lutego 2002 r., II SA 2289/01, LEX nr 82672; wyrok NSA z 13 lutego 2003 r., I SA 1641/01, dostępne CBOISA). Wadliwe pouczenie Skarżącej nie powinno jej szkodzić, jednakże brak lub wadliwe pouczenie nie powoduje wstrzymania biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, a jedynie stanowi podstawę do przywrócenia terminu (zob. np. wyrok NSA z 23 lutego 2000 r., III SA 8295/98, LEX nr 46243). W przypadku braku pouczenia co do prawa odwołania strona może po upływie ustawowego terminu wnieść odwołanie wyłącznie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu (wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2012 r., II SA/Wa 2369/11, LEX nr 1121563). Z tego względu Sąd orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.