III SAB/Gl 278/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność A S.A. w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 15 listopada 2021 r. M. M. (dalej: Skarżąca) złożyła skargę na bezczynność "A" S.A w B. (dalej: Zakład) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 18 października 2021 roku za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP do Zakładu wpłynął wniosek Skarżącej datowany na dzień 15 października 2021 roku, w którym wnosi o upublicznienie pełnej treści "[...]" z czerwca 2021 roku. Wniosek złożony został w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji Wnioskodawca wskazał formę elektroniczną podając adres poczty e-mail [...]. W dniu [...] r. została Skarżącej udostępniona za pośrednictwem platformy ePuap odpowiedź tj. decyzja odmowna "A" S.A. w B. Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Zakładu odmówił udostępnienia informacji publicznej. W jej uzasadnieniu podał, że Zakład na stronie internetowej: [...] udostępnia "[...]" z czerwca 2021 roku, przy czym fragmenty prognoz i ocen finansowych dotyczących Zakładu nie zostały ujawnione, gdyż stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę na bezczynność. Zarzuca w niej, że wskutek bezczynności organu nastąpiło naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: UDIP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. 3. art. 10 ust. 1 UDIP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Skarżącej dokument jakim jest Studium Wykonalności ujawnia szczegółowo wszystkie informacje techniczne, technologiczne oraz organizacyjne w przedmiotowej sprawie. Utajnienie dotyczy wyłącznie informacji finansowych zawartych w Studium Wykonalności dotyczących potencjalnego projektu budowy spalarni śmieci, którego ryzyko finansowe będzie ponosić samorząd, a więc i pośrednio mieszkańcy oraz przede wszystkim mieszkańcy w opłatach/podatkach. Zarówno podatki jak i opłaty są przedmiotem informacji publicznej. Potencjalne koszty jak i przychody Zakładu są informacją publiczną, a ewentualne przetargi konieczne do realizacji planu finansowego zawartego w części utajnionej również stanowią przedmiot informacji publicznej. Nie bez znaczenia pozostają dla Skarżącej motywy wydania decyzji odmownej w sytuacji rosnącego sprzeciwu społecznego i fali protestów przeciwko budowie spalarni w mieście. Kwestie opłacalności inwestycji w sytuacji mało stabilnej sytuacji rynkowej, wzrostu cen niektórych materiałów budowalnych o ponad 150%, wycofywania się Unii Europejskiej z finansowania takich projektów oraz malejącego strumienia śmieci rodzi uzasadnione obawy o opłacalność całego projektu oraz ryzyko niewspółmierne do możliwości budżetowych miasta i mieszkańców. Całość planowanej inwestycji przy przekroczeniu określonego progu dochodów stanie się nieopłacalna dla miasta i zadłuży samorząd oraz mieszkańców na lata. Zatajenie tych danych może w opinii Skarżącej nosi znamiona celowego działania uniemożliwiającego rzetelne zweryfikowanie dokumentów jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, którego złożenie planowane jest już na pierwsze półrocze 2022r. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna i konieczna w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Zakładu w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że na zlecenie Zakładu, "B" Sp. z o.o. oraz "C" Sp. z o.o. wykonano "[...]" z czerwca 2021 roku (dalej także "Studium"), którego przedmiotem było przedstawienie kluczowych założeń instytucjonalno- formalnych, technicznych, rynkowych oraz finansowo-ekonomicznych dla planowanej do realizacji instalacji termicznego przekształcania odpadów (ITPO), która ma zapewnić kompleksowe rozwiązanie problemów odpadowych dla gmin aglomeracji beskidzkiej, zapewniając zagospodarowanie palnych frakcji odpadów poprocesowych powstających przy przetwarzaniu odpadów zbieranych w ww. gminach, co zapewniłoby również nowe źródło energii dla rynku energetycznego miasta B. Zakład na stronie internetowej: [...] udostępnił Studium, przy czym fragmenty prognoz i ocen finansowych dotyczące Zakładu nie zostały ujawnione, gdyż nie stanowią informacji publicznej, a ponadto stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Utajnione zostały następujące rozdziały Studium: 1. Prognoza przychodów (str. 207-208), 2. Prognoza kosztów operacyjnych (str. 209-210), 3. Analiza zapotrzebowania na kapitał obrotowy Spółki (str. 211), 4. Prognoza rachunku zysków i strat (str. 211-213), 5. Prognoza bilansu Spółki (str. 214-215), 6. Prognoza rachunku przepływów pieniężnych dla Spółki (str. 216-217): - Ocena wykonalności i trwałości finansowej (str. 220), - Ocena wyników analizy finansowej i analizy wskaźnikowej (str. 220-221). W ocenie Zakładu Studium, w tym w szczególności zawarte w nim prognozy finansowe, nie stanowi zatem informacji publicznej. W Studium przedstawiono kluczowe założenia instytucjonalno- formalne, techniczne, rynkowe oraz finansowo-ekonomiczne dla planowanej do realizacji instalacji termicznego przekształcania odpadów. Dokument ten nie jest zatem związany z żadną konkretną sprawą. Dokument ten ma pomóc Zarządowi podjąć decyzję w zakresie realizacji planowanej inwestycji, nie stanowi zatem informacji publicznej. Niezależnie Zakład wskazał, że utajnione rozdziały zwierające prognozy i oceny finansowe zawierają informacje finansowe i organizacyjne Zakładu, które stanowią jej tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacje te mają charakter organizacyjny, wykorzystanie tych informacji przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków i zwiększy zyski. Ujawnienie tych informacji na obecnym etapie znacznie pogorszy sytuację Spółki w razie ewentualnego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zakład podjął także działania w celu ochrony tych informacji, udostępnił "[...]" z czerwca 2021 roku bez tych informacji, a ponadto dostęp do tych informacji mają jedynie osoby i podmioty zobowiązane do zachowania tych informacji w tajemnicy. Wobec tego, że w sprawie zachodzą oba elementy tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. materialny (prognozy i oceny finansowe zawarte w Studium mają wartość gospodarczą, ich ujawnienie pogorszyłoby sytuację Zakładu w przyszłości) oraz formalny (Zakład podjął czynności celem utajnienia przedmiotowych danych). W tej sytuacji, skoro wniosek o upublicznienie pełnej treści "[...]" z czerwca 2021 roku dotyczy udostępnienia tego Studium wraz z danymi nie będącymi informacją publiczną, a jednocześnie będącymi tajemnicą przedsiębiorstwa, wniosek nie mógł zostać uwzględniony, zatem skarga zasługuje na oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przedmiot sprawy dotyczy informacji publicznej. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, LEX nr 1082797; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1048/11, LEX nr 1068361). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Zakład, będący spółką komunalną, której jedynym akcjonariuszem jest miasto B. Jest on obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 UDIP. Skarżąca domaga się upublicznienie pełnej treści "[...]" z czerwca 2021 roku. Zakład w dniu [...] r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą prawną tej decyzji był art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 UDIP. Określenie sposobu realizowania przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej tego obowiązku nie należy do jego swobodnego uznania. Wniosek taki można postawić po analizie art. 7 ust. 1 UDIP, który porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania (S. Szuster, Komentarz do art. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198)., Lex /el. 2003) Jak wynika z jego brzmienia udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1. ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2. udostępniania na wniosek lub w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, a także przez zainstalowane w miejscach ogólniedostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją. 3. wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. 4. udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych". Należy zatem przyjąć, ze podstawową formą udostępniania informacji publicznej jest jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Rozwiązanie to co do zasady jest akceptowane w doktrynie. Akcent kładzie się szczególnie na to, że otwartości i jawności administracji służy odpowiednio uregulowane, wdrożone i realizowane prawo do informacji. W dobie nowoczesnych technologii komunikacyjno-informacyjnych (ICT – information and telecomunication technologies) oraz znaczenia efektywnej wymiany informacji coraz większą rolę będą odgrywały sposoby przekazywania informacji z wykorzystaniem najnowszych zdobyczy techniki. Takim rozwiązaniem jest Biuletyn Informacji Publicznej (A. Demczuk, M. Tarajko, M. Sakowicz, Informacja publiczna on-line. Pierwszy etap wdrażania Biuletynu Informacji Publicznej na Lubelszczyźnie, "Samorząd Terytorialny" z 2004 r. Nr 4 s. 13) Również WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że źródłem informacji publicznej jest Biuletyn Informacji Publicznej, udostępnienie informacji następuje także w drodze jej wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez zainstalowanie urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją, wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, udostępnienie materiałów oraz udostępnienie informacji na wniosek (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 39/10). Udostępnianie informacji publicznej na stronach BIP-u ma pozwolić na możliwie jak najpełniejszą realizację podstawowych zasad: powszechności, szybkości i bezpłatnego dostępu. Informacje zawarte w Biuletynie Informacji publicznej powinny być dostępne przez całą dobę, co pozwala uniknąć ograniczenia czasowego związanego z godzinami urzędowania. Elektroniczna forma udostępniania informacji z wykorzystaniem sieci teleinformatycznej, stwarza też możliwość usunięcia barier związanych z miejscem udostępniania – informacja publiczna zawarta w BIP-ie dostępna jest z dowolnego komputera podłączonego do sieci Internet, zasięg jest więc praktycznie nie ograniczony. Materiały zawarte w BIP-ie mają postać elektroniczną, dzięki temu mogą być kopiowane i zapisywane, co znacznie ułatwia, przyspiesza i obniża koszty ich udostępnienia (P. Fajgielski, Informacja w administracji publicznej, Wrocław 2007, s. 80-81). Dopiero – co wynika z art. 10 ust. 1 UDIP - informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Tym samym przepis formułuje zasadę alternatywności pozostałych procedur udostępniania informacji niż ogłoszenie na stronie BIP, wyrażającej się w możliwości wyboru przez jednostkę sposobu udostępnienia informacji, jeżeli nie została ona zamieszczona na stronie podmiotowej BIP (M. Jabłoński, Dostęp do informacji publicznej w praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego, "Finanse Komunalne" z 2008 r. Nr 1-2 s. 7). Ogłoszenie informacji publicznej w BIP następuje ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Biuletyn Informacji Publicznej służy w swoim założeniu, zapoznawaniu się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji lub jej usunięcia (postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Ol 29/11). Dla osiągnięcia tego celu ustawodawca wyznaczył więc w art. 8 ust. 3 UDIP bardzo szeroki zakres informacji publicznej, których udostępnienie na stronie BIP uznał za obligatoryjne. Zakres informacji obligatoryjnie udostępnianych na stronach podmiotowych BIP jest rozszerzany w drodze dyspozycji wynikających z przepisów innych ustaw. Oprócz wskazania rodzajów informacji, które udostępnione muszą być w BIP w regulacji art. 8 ust. 3 zdanie 2 UDIP ustawodawca dopuszcza możliwość publikowania w BIP także innych informacji publicznych. Ich zakres jest ustalany przez podmiot prowadzący stronę BIP. W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że obowiązek umieszczenia informacji w BIP nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji lub jej usunięcia. Wszak sama czynność utworzenia biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w UDIP nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznej z Biuletynu Informacji Publicznej (wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1889/17, jak również I OSK 1553/17), wyrok WSA w Olsztynie z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1001/21) . Podsumowując, sposób i forma udostępnienia informacji publicznej wskazana we wniosku nie może kategoryzować informacji publicznej, której wola publikacji w BIP została pozostawiona uznaniu jej dysponenta, modyfikując w rezultacie - za ustawodawcę - tryb jej upowszechniania. W tym stanie rzeczy, uznając, że nie doszło do wskazanych w skardze naruszeń norm prawa procesowego i materialnego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.