III SAB/Gl 32/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na bezczynność A w Z. w przedmiocie udzielenia informacji o stanie zdrowia ubezpieczonego 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierza A w Z. grzywnę w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące), 3) umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do dokonania czynności, 4) zasądza od A w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]r. A sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej jako strona lub skarżąca) wniosła skargę na bezczynność B (dalej jako organ) zarzucając: - naruszenie art. 38 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (tekst jedn Dz. U.z 2018 r., poz. 999) poprzez nieprzekazanie informacji o stanie zdrowia ubezpieczonego w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania wystąpienia o udostępnienie informacji. W oparciu o ten zarzut skarżąca domagała się zobowiązania organu do udostepnienia informacji, stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa i zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że wnioskiem z [...] r. strona zwróciła się do organu o udzielenie informacji o stanie zdrowia ubezpieczonego. Organ w zakreślonym terminie odpowiedzi nie udzielił. Strona zatem [...] r. wystosowała do organu ponaglenie, które jednak nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Kolejne monity o udzielenie informacji strona złożyła [...] i [...]r., oraz [...]r. Organ nie zareagował na pisma strony w żaden sposób. Opisana wyżej skarga na bezczynność z [...]r. nie została przekazana do tutejszego Sądu w ustawowym terminie, zatem skarżący pismem z dnia [...] r. wniósł o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ppsa za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego. Postanowieniem z 11 stycznia 2021 r., sygn. akt III SO/Gl 13/20 tutejszy Sąd uwzględnił wniosek strony nakładając na Z.R. (prowadzącego B) grzywnę w kwocie 700 zł. Pismem złożonym do Sądu [...] r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na podstawie załączonego odpisu skargi wraz z jej załącznikami z uwagi na nieprzekazanie skargi ani akt administracyjnych przez organ oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Organ przekazał akta sprawy wraz ze skargą na bezczynność dopiero [...]r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania powołując się na postanowienie Sądu w sprawie III SO/Gl 13/20, uiszczenie grzywny wymierzonej tamtym postanowieniem. Z dołączonych akt wynika, że organ [...]r. przekazał żądane dane skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Punkt 4 art. 3 § 2 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196 – dalej kpa), postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale I ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie Siedmiu Sędziów, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, z dnia 19 maja 2003 r., o sygn. akt OSA 1/03 przesądzono, że zakład opieki zdrowotnej jest zakładem administracyjnym, który z uwagi na unormowania stanowiące podstawę tworzenia i działalności tego rodzaju zakładów, w określonym zakresie wykonuje funkcje z zakresu administracji publicznej. Tym samym stosunek prawny pomiędzy takim zakładem a zakładem ubezpieczeń, w zakresie udostępniania dokumentacji medycznej jest stosunkiem administracyjnoprawnym, udostępnienie zaś tej dokumentacji następuje w drodze działania (czynności) zakładu, które może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego należy przyjąć, że kontrola z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ppsa jest dopuszczalna, a wręcz konieczna skoro skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę wnioskodawcy poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – udzielenia żądanej informacji. Ponadto w wyroku z 28 stycznia 2020 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1260/19 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca, w analogicznym stanie faktycznym, jest uprawniona do wystąpienia ze skargę na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ, zobowiązany do udzielenia informacji o stanie zdrowia na podstawie art. 38 ustawy z 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1130 – dalej jako ustawa o działalności ubezpieczeniowej) tego obowiązku nie wykonuje. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, że użyte w art. 50 § 1 ppsa pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 kpa, który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Powołany art. 50 § 1 ppsa daje podstawy do sformułowania poglądu o istnieniu nowej kategorii interesu prawnego, jakim jest interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Znaczenie tego rodzaju interesu prawnego jest szersze, bowiem obejmuje także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego (tak NSA w wyroku z 23 stycznia 2018 r., sygn.. akt II OSK 854/16 oraz z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1260/19). Strona ma interes prawny we wniesieniu skargi na bezczynność, albowiem pozyskanie stosownej dokumentacji warunkuje prawidłowość rozpoznania wniosku o wypłatę świadczenia wynikającego z umowy ubezpieczenia. Z wniosku o udzielenie informacji o stanie zdrowia osoby ubezpieczonej wynika, że skarżąca spółka oparła ten wniosek na podstawie prawnej określonej w art. 38 ust. 1-8 ustawy z dnia o działalności ubezpieczeniowej. Przepis art. 38 ust.1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że zakład ubezpieczeń może uzyskać odpłatnie od podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, które udzielały świadczeń zdrowotnych ubezpieczonemu lub osobie, na rachunek której ma zostać zawarta umowa ubezpieczenia, informacje o okolicznościach związanych z oceną ryzyka ubezpieczeniowego i weryfikacją podanych przez tę osobę danych o jej stanie zdrowia, ustaleniem prawa tej osoby do świadczenia z zawartej umowy ubezpieczenia i wysokością tego świadczenia. W kolejnych jednostkach redakcyjnych art. 38 ustawy zostały określone pozostałe warunki jakie winny być spełnione dla zrealizowania uprawnienia określonego w art. 38 ust.1 powołanej ustawy, w tym także termin do udzielenia informacji (art. 38 ust. 7 ustawy). Z żądaniem udzielenia informacji występuje lekarz upoważniony przez zakład ubezpieczeń (ust. 5), co w niniejszej sprawie miało miejsce. Wniosek został podpisany przez osobę lekarza posiadającego stosowne upoważnienie (k. 30). W ocenie Sądu zatem organ był zobowiązany do załatwienia wniosku strony w terminie nie dłuższym niż 14 dni licząc od dnia otrzymania wystąpienia o przekazanie informacji (art. 38 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Stosowny wniosek został złożony [...]r., zaś żądana dokumentacja została przekazana skarżącemu dopiero [...]r. Wobec nieudzielenia informacji skarżąca wystosowała do organu ponaglenia domagając się załatwienia wniosku, jednakże pozostały one bez odpowiedzi. Złożone ponaglenie wypełnia dyspozycję art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Tak więc przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (vide wyrok NSA z dnia 12.10.2017 r. sygn. akt II GSK 2645/17). W związku z powyższym skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem opartym na przepisie art. 38 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracji to niewątpliwie zostało uruchomione postępowanie, które winno zakończyć się jednym z możliwym rozstrzygnięć, a więc albo udzieleniem informacji, o które spółka wystąpiła bądź odmową udzielenia takich informacji. Czynności takie organ winien podjąć w czasie określonym w przepisach prawa. Jak już zostało to przedstawione wyżej przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność jest ocena czy organ załatwił sprawę w określonym przez prawo terminie. Sąd w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że termin udzielenia informacji o stanie zdrowia wynika wprost z art. 38 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Organ zaś nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku strony ani też nie powiadomił strony o przyczynach, dla których niezbędnym jest załatwienie wniosku w terminie późniejszym. Z tych względów Sąd uznał, iż organ dopuścił się bezczynności, przy czym organ w żaden sposób swojej bezczynności nie usprawiedliwił. Przez ponad rok czasu nie podjął żadnych działań, które umożliwiałyby stwierdzenie, że zaszły okoliczności niezależne, niezawinione po stronie organu, które mogłyby wytłumaczyć brak działań. Z tego względu Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na załatwienie sprawy przez organ przed dniem wyrokowania w sprawie, bezprzedmiotowe stało się żądanie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, zatem postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie 161 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 ppsa sąd w przypadku stwierdzenia bezczynności może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2021 r., III OSK 927/21 uznał, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka okoliczność zachodzi, a bezczynności organu nie można w żaden sposób wytłumaczyć. Ponadto organ nie przekazał akt sprawy ani wniesionej przez stronę skargi do tutejszego Sądu nie podając przyczyn takiego zachowania. Dopiero wymierzona grzywna za nieprzekazanie akt skłoniła organ do wypełnienia ciążących na nim obowiązków. Z tego względu Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 2.000 zł jako z jednej strony sankcji za zupełną bezczynność trwającą ponad rok czasu, a z drugiej strony jako swoiste narzędzie dyscyplinujące po to, by w przyszłości organ nie unikał wypełniania ciążących na nim obowiązków. To wskutek niewypełnienia tych obowiązków zakład ubezpieczeń nie mógł procedować sprawy w przedmiocie odszkodowania, a osoba do tego odszkodowania uprawniona mogła być pozostawiona należnych jej świadczeń. Na podstawie art. 200 ppsa w punkcie 4 wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).