III SAB/Gl 498/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy oddala skargę. Przedmiotem skargi M. K. – obywatelki Białorusi (dalej "Skarżąca") jest bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Skarżąca w dniu 9 marca 2022 r. złożyła do Wojewody Śląskiego wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy. Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. Skarżąca została wezwana do osobistego stawienia się w dniu 27 czerwca 2023 r. celem pobrania odcisków linii papilarnych, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, okazania oryginałów dokumentów złożonych w kopii z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, dostarczenia wszystkich niezbędnych dokumentów, a także do dostarczenia 3 fotografii. 2. W dniu 18 marca 2024 r. Skarżąca złożyła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. 3. Pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r. Skarżąca złożyła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców skargę w związku z bezczynnością Wojewody Śląskiego w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. 4. W dniu 13 maja 2024 r., na podstawie art. 106 ust. 2a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769), zostało wysłane do Skarżącej wezwanie o dostarczenie przez nią brakujących w sprawie dokumentów, tj. oryginału informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy wraz z dokumentami potwierdzającymi spełnienie przez cudzoziemca wymagań stawianych kandydatom do pracy przez podmiot powierzający wykonywanie pracy, określonych w informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub ewentualnie inne dokumenty potwierdzające zwolnienie z przedstawienia informacji starosty na podstawie art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach oraz o nadesłanie oryginału oświadczenia pracodawcy o wysokości wynagrodzenia, wskazanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy w załączniku do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, nie niżej niż wysokość wynagrodzenia pracowników wykonujących w tym samym wymiarze czasu pracy pracę porównywalnego rodzaju na porównywalnym stanowisku, poprawnie wypełnionego i czytelnie podpisanego przez osobę uprawnią do reprezentowania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. 5. Następnie w dniu 9 maja 2024 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając organowi naruszenie art.: 6, 7, 8, 9, 12, art. 35 § 1 i 3 i 36 k.p.a. i domagając się zobowiązania Wojewody do: - wyznaczenia organowi 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy, - stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznania na rzecz Skarżącej od organu odszkodowania w wysokości 22.726,24 zł, - przyznania od Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego wg norm przepisanych, - dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z wniosku z dnia 8 marca 2022 r., ponaglenia z dnia 8 marca 2024 r. oraz skargi z dnia 24 kwietnia 2024 r. W uzasadnieniu Skarżąca podała, że w dniu 8 marca 2022 r. (faktyczny wpływ do organu w dniu 9 marca 2022 r.) złożyła do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ pozostawał w zwłoce, wobec czego pismem z dnia 8 marca 2024 r. (wpływ do organu 18 marca 2024 r.) złożyła ponaglenie, a pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r. (wpływ do organu 26 kwietnia 2024 r.) skargę do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. 6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda potwierdził fakty: złożenia przez Skarżącą w dniu 8 marca 2022 r. wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wpływ do organu 9 marca 2022 r. oraz otrzymania ponaglenia, którego, na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm. dalej zwana "u.o.c." lub "ustawa o cudzoziemcach") oraz art. 100c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm. dalej zwanej "u.o.p.o.u" lub "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy"), nie przekazał do organu wyższego stopnia. Wojewoda podkreślił, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń. Wojewoda wyjaśnił, że w związku z zaistniałą sytuacją 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano przepisy art. 100c zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów na okres do 31 grudnia 2022 r. Następnie 28 stycznia 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, na mocy której wprowadzono dodatkowy przepis art. 100d do ustawy zmienianej, mocą której terminy te zostały wydłużone do 24 sierpnia 2023 r. a następnie 27 czerwca 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185), mocą której (art. 1 pkt 32) dodano przepisy (art. 100d) zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów na okres do 4 marca 2024 r. oraz w dniu 22 lutego 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 232) na mocy której (art. 1 pkt 1) użyte w art. 100d u.o.p.o.u. do określenia zawieszenia biegu terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów wyraz "4 marca 2024 r." zastąpiono wyrazami "30 czerwca 2024 r." Wojewoda stwierdził, że według stanowiska Szefa ds. Cudzoziemców przepisy art. 100c i 100d tej ustawy powinny być wykładane w sposób, który prowadzi do wniosku, że ich zakresem objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w okresie 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Skoro zatem z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności - to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez Skarżącą zarzut bezczynności, a w szczególności bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając powód przedłużenia procedowania nad złożonym wnioskiem, Wojewoda przypomniał, że 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach. Ponadto w związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. na obszarze Ukrainy jego pracownicy włączeni zostali w realizację czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań. Argumentował, że zawieszenie biegu terminów wprowadzono przede wszystkim w związku ze znacznym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Odnosząc się do żądania Skarżącej o przyznanie mu sumy pieniężnej, Wojewoda zauważył, że w związku z procedowaniem sprawy Skarżąca nie odniosła żadnej szkody, a czas procedowania nad jej wnioskiem nie wpływa na jego sytuację pobytową w Polsce. Zgodnie bowiem z art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, a taki charakter ma postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."). Co istotne, w art. 35 § 4 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość, aby w przepisach szczególnych ustalone zostały odmienne od kodeksowych terminy na załatwienie sprawy. Taka odmienna od kodeksowej regulacja zawarta została m.in. w ustawie o cudzoziemcach. Terminy w niej określone biegną od dnia wszczęcia postępowania tj. od daty złożenia wniosku. W realiach rozpoznawanej sprawy ocena dochowania terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy nie jest jednak możliwa. Mianowicie z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c ustawy o pomocy została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d ustawy o pomocy (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Według regulacji zawartej w ust. 1 pkt 1 tego przepisu bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres w niej wskazany. Początkowo był to okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r., a aktualnie do 30 września 2025 r. To ostatnie przedłużenie wynika z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy (Dz.U. z 2024 r. poz. 554). W niniejszej sprawie wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy wpłynął do Wojewody Śląskiego w dniu 9 marca 2022 r., czyli w czasie kiedy terminy załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia pobytowego zostały na mocy ww. przepisów zawieszone (z dniem 15 kwietnia 2022 r.) i stan ten trwał zarówno w dacie wniesienia skargi jak i orzekania. Oznacza to, że terminy na rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącej nie rozpoczęły biegu na mocy powołanych przepisów. Tym samym wykluczona jest możliwość stwierdzenia bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania. Sąd zauważa, że w ostatnim czasie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się jednolity pogląd, w myśl którego przepisy art. 100c i art. 100d specustawy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie (por. m.in. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22, z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, z 25 lipca 2024 r., sygn. II OSK 206/24, z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24). NSA wskazał, że przywołane przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie. W orzeczeniach tych wskazano, że szerokie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c) specustawy cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).