III SAB/Gl 639/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 17 lipca 2023 r. K. W. (dalej: strona; skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. (dalej: organ) w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej. W piśmie tym strona wnosiła o: 1. zobowiązanie Prezydenta Miasta W. do rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta W. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od Prezydenta Miasta W. na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 4. zasądzenie od Prezydenta Miasta W. na swoją rzecz wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu strona wskazała, że wnioskiem z 22 lutego 2023 r. (wpływ do organu 23 lutego 2023 r.) wystąpiła do Prezydenta Miasta W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń Naczelnika Wydziału [...] — Dyrektora [...]. Dalej wskazano, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. z 23 marca 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) terminu zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Prezydent Miasta W. nie udzielił skarżącej wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta W. uznał, że wniosek strony z 22 lutego 2023 r. nie dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej. Zaznaczono przy tym, że organ "nie miał również ustawowego obowiązku do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określa kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jako "każdego". Stosownie do powołanego przepisu, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną. W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Nadto w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) oraz c) u.d.i.p. udostępnieniu podlegają także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organ władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Natomiast po myśli art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że wniosek strony skierowany był do Prezydenta Miasta W. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest on podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zresztą swego statusu jako podmiotu co do zasady zobowiązanego do udzielania informacji publicznej organ nie kwestionował podnosząc jedynie, że sprawa przedmiotowo nie stanowi sprawy publicznej. Wbrew jednak stanowisku organu wniosek odnosi się do sprawy o charakterze publicznym w rozumieniu wyżej powołanych jednostek redakcyjnych art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć bowiem należy, że wniosek zawierał prośbę o dostarczenie informacji dotyczącej wynagrodzeń Naczelnika Wydziału [...] — Dyrektora [...], a zatem obejmował żądanie udzielenia informacji odnoszącej się do spraw publicznych (zagadnienie finansowania działalności administracji publicznej; dysponowanie majątkiem publicznym). Warto wskazać na oparty na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pogląd, zgodnie z którym informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., I OSK 59/14; wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1853/14; wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2755/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie popiera swoje stanowisko wyrażone w wyroku z 25 września 2024 r., III SAB/Gl 519/24 w którym uznał, że informacja o wynagrodzeniach, w tym nagrody pracowników administracji publicznej, jako informacja o majątku publicznym stanowią informację publiczną (por. także: wyrok WSA w Gliwicach z 3 października 2024 r., III SAB/Gl 520/24). Wbrew stanowisku organu przedstawionemu w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 czerwca 2024 r., III SA/Gl 183/24, Legalis nr 3091436). Oznacza to, że zostały spełnione obie przesłanki, wskazujące na konieczność załatwienia wniosku skarżącego w trybie u.d.i.p. Prowadzi to do ustalenia, że rozpoznając wniosek strony organ naruszył prawo materialne, a w szczególności: - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie; - art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego odmowa udostępnienia informacji publicznej (...) przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, poprzez ich niezastosowanie. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wniosek strony został złożony do organu 23 lutego 2023 r. (data wpływu), a pismo zatytułowane jako "odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej" z 6 marca 2023 r. znak: [...] zostało doręczone skarżącej 8 marca 2023 r. (potwierdzenie odbioru). Biorąc pod uwagę, że wniosek strony obejmował żądanie ujawnienia informacji publicznej organ winien był albo przekazać stronie skarżącej interesujące go dane w formie czynności materialno – technicznej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przy czym, w ocenie Sądu, pismo organu z 6 marca 2023 r. znak: [...] nie jest decyzją administracyjną w ww. rozumieniu, gdyż nie załatwia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony z 22 lutego 2023 r. złożonym w trybie informacji publicznej z następujących przyczyn. Otóż, na gruncie art. 16 u.d.i.p. taki charakter (uznania za decyzję), co najwyżej można by przypisać wyłącznie pismu odwołującemu się w swej treści do przesłanek wskazanych w art. 5 lub art. 14. ust 2 u.d.i.p., a nie pisma informującego o poglądzie zaprezentowanym przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2020 r. (I OSK 2623/19), które to orzeczenie nie dotyczy w ogóle stron sporu. Przede wszystkim jednak pismo organu z 6 marca 2023 r. nie zawiera jednego z niezbędnych elementów decyzji administracyjnej wykreowanej w piśmiennictwie i orzecznictwie prawniczym czyli "rozstrzygnięcia". W istocie w koncepcji tej "rozstrzygnięcie" to rozstrzygnięcie konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej oznaczającej wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do sprawy administracyjnej, a nie jakiegokolwiek innego wniosku nie skutkującego uruchomieniem postępowania administracyjnego. Zasadniczym warunkiem potraktowania pisma jak decyzji jest przede wszystkim załatwienie nim sprawy administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. załatwia jakąś sprawę administracyjną, rozstrzygając ją co do istoty. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji bądź postanowienia) zwiększa ochronę przyznawaną stronie, ale nie może stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej przez niego czynności. Przykładowo w sytuacji, gdy pismo sprowadza się do przekazania danej osobie określonych faktów (informacji / porady prawnej), gdyż organ uznaje, że nie ma podstaw do jego działania w formie procesowej i informuje o tym adresata pisma, nie można posłużyć się zasadą, że postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia. Skorzystanie z tej zasady nie może prowadzić bowiem do wniosku, że przekazana informacja jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Jeżeli przepisy wymagają załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie tylko wyjaśnienia (informacji) sprowadzającego się do opisu faktów (czy też udzieleniu informacji co do treści przepisu prawa) powinno być rozumiane jako uchylenie się od wydania decyzji. Takie stanowisko zajął NSA m.in. w wyroku z 28 lutego 2024 r., III OSK 7245/21, LEX nr 3732129. Z wyżej wymienionych przyczyn Sąd nie podziela również poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, aby organ nie miał w ogóle obowiązku wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Zresztą stanowisko organu nie zostało w żaden sposób uzasadnione, ani w treści pisma organu z 6 marca 2023 r. jak również w odpowiedzi na skargę. Zatem, nie przekazując informacji ani nie wydając decyzji administracyjnej o odmowie jej ujawnienia stronie organ popadł w bezczynność, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - Sąd orzekł w pkt. 1. sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała charakter rażący. Świadczy o tym fakt, że – jak już wspomniano – organ nie zlekceważył złożonego wniosku i swych obowiązków w zakresie u.d.i.p. i przystąpił do jego załatwienia (pismo z 6 marca 2023 r.). Organ błędnie jednak ocenił charakter żądanej informacji jako informacji mającej walor wyłącznie prywatny. Z tego też powodu Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, o czym Sąd orzekł w pkt 2. sentencji wyroku. W odniesieniu natomiast do wniosku skargi dotyczącego przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł podkreślenia wymaga, że wymieniony środek ma charakter fakultatywny, a jego stosowanie pozostawiono uznaniu Sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej lub orzeczenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21, Legalis nr 2595886). Skarżąca nie przedstawiła w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazała poniesionej szkody. Nie można również uznać, że stwierdzona bezczynność organu administracji miała znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, dlatego Sąd nie uznał tego żądania za zasadne i w tym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a.a – skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając wniosek strony, organ zastosuje się do wyżej przedstawionej wykładni przepisów u.d.i.p. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się jedynie 100 zł wpisu od skargi, gdyż strona działała osobiście (pkt 4 sentencji wyroku). Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.