III SO/Gl 16/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. M. o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Wójtowi Gminy P. za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć Wójtowi Gminy P. grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych), 2. zasądzić od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 11 września 2024 r. J. M. (dalej jako strona, skarżący, wnioskodawca) domagał się wymierzenia Wójtowi Gminy P. (dalej również organ administracji) grzywny za nieprzekazanie w terminie złożonej skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że za pośrednictwem poczty elektronicznej email 11 lipca 2024 r. złożył do organu administracji wniosek o udostępnienie informacji publicznej, otrzymując potwierdzenie odczytania swojej wiadomości. Termin do jej udostępnienia upływał 25 lipca 2024 r. Jednakże Wójt Gminy P. nie udostępnił wnioskowanych informacji do dnia złożenia skargi, więc w związku z tym pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku strony o jej udostępnienie. Dlatego też 6 sierpnia 2024 r. wystosował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu administracji, którą przesłał za pośrednictwem skrzynki ePUAP organu. Podkreślił, że skarga, do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny, nie została przekazana do tut. Sądu, o czym powziął telefonicznie informację. W ocenie skarżącego zostały spełnione przesłanki do wymierzenia grzywny, ponieważ organ administracji nie dochował terminu do przekazania skargi do sądu administracyjnego. Przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. Wniosek o wymierzenie grzywny tut. Sąd doręczył organowi administracji 24 września 2024 r., wyznaczając 15-dniowy termin do ustosunkowania się do jego treści. W odpowiedzi z 8 października 2024 r. Wójt Gminy P. wniósł o oddalenie wniosku oraz o załączenie do akt sprawy akt postępowania w sprawie o sygn. akt III SAB/Gl 633/24, celem przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach, na okoliczności sposobu i terminowości procedowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, dat podejmowania poszczególnych czynności procesowych, braku złożenia przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, braku podniesienia przez skarżącego poniesienia jakiegokolwiek uszczerbku z uwagi na opóźnienie w załatwieniu sprawy, brak uzasadnienia wniosku skarżącego o informację publiczną, które faktycznie wskazywałoby na priorytetowy charakter sprawy. Do pisma załączono dokument ilustrujący wykaz stanowisk w Urzędzie Gminy P. na okoliczność liczebności kadry samorządowej. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął 12 lipca 2024 r. oraz że został przekazany w ramach wewnętrznego obiegu korespondencji do referatu inwestycji, który zajmuje się m.in. sprawami drogownictwa. Kierownik referatu przekazał wniosek do realizacji pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku ds. utrzymania dróg i placów, oświetlenia ulicznego, inwestycji obiektów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną. 22 sierpnia 2024 r. pracownik przekazał wnioskodawcy za pośrednictwem poczty elektronicznej projekt organizacji ruchu z zaznaczeniem, iż urząd nie dysponuje innymi projektami ruchu. Wójt Gminy P. przyznał, że do udostępnienia informacji publicznej nie doszło w ustawowym terminie. Jednakże jego zdaniem środki podejmowane przez skarżącego są niewspółmierne do wagi sprawy. Udostępnienie projektu organizacji ruchu jest sprawą błahą, nie mającą istotnego znaczenia dla funkcjonowania skarżącego jako obywatela RP czy mieszkańca K. Wnioskodawca zamieszkuje w dużym ośrodku administracyjnym, zaś skarżony organ administracji jest organem wykonawczym ok. 6-tysięcznej gminy w powiecie [...] w województwie [...]. Wójt Gminy podkreślił, że w działaniach wnioskodawcy widać znaczy pośpiech, tak jakby skarżący chciał skorzystać ze środków prawnych przed udzieleniem informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia organ administracji stwierdził, że angażowanie sądownictwa administracyjnego, jakkolwiek zgodne z prawem, jest przejawem zbyt formalistycznej postawy skarżącego. Gdyby skarżący potrzebował pilnie zawnioskowanej organizacji, zwróciłby się ponownie do Wójta Gminy z ponagleniem w związku z brakiem odpowiedzi w ciągu 14 dni, co byłoby najprostszą i najtańszą formą zdyscyplinowania organu zobowiązanego. Następnie wskazał, że powyższe nie stanowi usprawiedliwienia organu, bowiem stan bezczynności zaistniał, jednakże jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wójt Gminy błędnie zastosował się do terminu miesięcznego wynikającego z przepisów ogólnych ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast w pierwszej kolejności zastosować przepis szczególny mówiący o 15-dniowym terminie z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też skarga została przekazana do Sądu dopiero 6 września 2024 r. Końcowo zauważył, iż zobowiązania sądowe w sprawie, a także w sprawie o sygn. akt III SAB/Gl 633/24 w przedmiocie skargi na bezczynność zostały wykonane w zakreślonym przez Sąd terminie. Nie ma więc powodów, by uznać, że organ administracji realizuje systemowo zadania w sposób nieterminowy, a tylko wówczas zasadne byłoby ukaranie grzywną. Jego zdanie zastosowanie takiego środka jawi się jako niewspółmierne do zarzuconej nieterminowości. Zwrócił również uwagę na to, że skarżący nie powołał się na jakieś szczególne okoliczności np. uczestniczenia w wypadku komunikacyjnym na jednej z dróg w miejscowości L., o projekt organizacji ruchu której wnioskował. Nie powołał się na okoliczność, że jest np. biegłym sądowym czy działaczem społecznym, członkiem stowarzyszenia działającego na rzecz poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym itp. Nie wskazał również, że w związku z bezczynnością organu administracji spotkały go jakieś negatywne konsekwencje. Organ administracji wniósł dodatkowo o nieobciążanie go kosztami postępowania. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca pismem z 3 listopada 2024 r. ustosunkował się do jego treści wskazując, iż Wójt Gminy P. potwierdził swoją bezczynność, przekazanie skargi nastąpiło dopiero 30 września 2024 r., a więc 40 dni po ustawowym terminie. Wskazał, że wszelkie dywagacje organu administracji o jego miejscu zamieszkania, celu pozyskiwania informacji, ewentualnie pełnionej funkcji pozostają bez związku z wnioskiem o grzywnę, ale jednocześnie świadczą o braku zrozumienia u piastuna tego organu czym są prawa człowieka, jak i to, że każdy człowiek ma jednakowe prawa, a organ samorządu terytorialnego nie może w różny sposób realizować wniosków o informację publiczną w oparciu o miejsce zamieszkania lub cel pozyskania dokumentów. W związku z tym wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy będzie miało cel edukacyjny i w okolicznościach sprawy daje nadzieję, że w przyszłości organ będzie wiedział, jak reagować na wnioski o informację i w jakim terminie przekazywać ewentualne skargi, niezależnie od tożsamości wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny. Stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Termin ten ulega jednakże skróceniu do 15 dni w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Uprawnienie zatem Sądu do nałożenia na organ administracji grzywny aktualizuje się w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Co istotne, naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21). Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Ustawodawca zakreślił bowiem w sposób wyraźny ramy czasowe dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a., a w niniejszej sprawie również zawężając je na podstawie art. 21 pkt 1 u.d.i.p. W ten sposób wykreowany został odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym pierwszym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej. Wyklucza to zarazem jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ administracji publicznej musi dochować terminu, w przeciwnym razie naruszy wymienione powyżej przepisy. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Jak wyjaśniono w orzecznictwie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd nie bada merytorycznie złożonej skargi. Na tym etapie Sąd nie zajmuje zatem stanowiska, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, ani czy organ administracji właściwie procedował wniosek strony. To nastąpi dopiero w wyroku kończącym postępowanie w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji. Bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku o nałożenie grzywny pozostaje stanowisko organu, jakoby organ wprawdzie z opóźnieniem, jednakże prawidłowo załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej (22 sierpnia 2024 r.) oraz że przekazał skargę wnioskodawcy do Sądu (wpływ do tut. Sądu 10 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 633/24). Ramy czasowe, bezwzględnie wiążące organ administracji, wymienione powyżej, mówiące o obowiązku przekazania skargi w terminie 15 dni do Sądu, nie zostały zachowane. Sąd podziela również i to stanowisko, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu podobnym naruszeniom przepisów prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ administracji, jak i przez pozostałe organy. Przyczyny i okres naruszenia powyższych terminów mogą natomiast mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (powołana powyżej uchwała NSA w sprawie II GPS 3/09, także postanowienia NSA z: 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OZ 261/24; 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08; 13 listopada 2024 r., sygn. akt III OZ 450/24). Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze również charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. i regulacji szczególnej art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Nie bez znaczenia pozostają również okoliczności faktyczne, które legły u podstaw uchybienia przez organ administracji ciążącemu na nim obowiązkowi. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd stanął na stanowisku, że wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny. Bezspornym jest, że 6 sierpnia 2024 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu administracji. Nie ulega również wątpliwości, że skarga została przekazana do tut. Sądu z naruszeniem ustawowego terminu 15 dni – jak wskazano powyżej w treści uzasadnienia, wpływ do Sądu 10 września 2024 r., skarga zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Gl 633/24. Taka sytuacja nie może być akceptowana, bowiem prowadzi do pozbawienia strony wynikającego z ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997, nr 78 poz. 483, dalej Konstytucja RP) prawa do sądu. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. W myśl zaś jej art. 45 ust. 1 każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. O prawie do sądu nie może zatem decydować organ administracji nie przekazując skargi wraz z aktami sprawy Sądowi w ustawowym terminie, do czego był zobowiązany na podstawie powołanych powyżej przepisów. W konsekwencji w ocenie Sądu zaszły przesłanki do nałożenia grzywny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd uznał, że kwota 100 zł będzie wystarczająca do realizacji celów grzywny i uzasadniona zachowaniem organu administracji. Bowiem ten nie zaprzeczał złożeniu skargi na bezczynność w piśmie kierowanym do Sądu. Jednakże nie przekazując skargi w terminie decydował o prawie do Sądu strony. Z uwagi wszakże na to, a także na fakt, że skarga została przekazana do Sądu przez Wójta Gminy P. przed wezwaniem o jej przekazanie, została orzeczona w wysokości wskazanej w pkt 1 sentencji. Zdaniem Sądu orzeczona grzywna wystarczająco zmotywuje organ administracji do troski o właściwą obsługę pism. Fakt posiadania pracowników w ilości 25 osób, tj. jak organ administracji wskazał, stosunkowo nielicznej kadry, nie stanowi o tym, że obowiązki wynikające z przepisów prawa można ignorować czy też dowolnie przesuwać terminy z nich wynikające, powołując się na wielość zadań, urlopy pracowników czy brak stanowiska Zastępcy Wójta. Zrealizowana zostanie zatem funkcja prewencyjna grzywny. Wskazana wyżej kwota będzie stanowiła również wystarczającą dolegliwość dla organu administracji i spełni funkcję represyjną. Natomiast w pkt 2 sentencji Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.