III SO/Gl 22/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik po rozpoznaniu w 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku B. L. o wymierzenie grzywny Prezesowi Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego przy Izbie Adwokackiej w K. w związku z nieprzekazaniem Sądowi skargi na bezczynność wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w przedmiocie informacji publicznej p o s t a n a w i a oddalić wniosek o wymierzenie grzywny Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. B. L. (dalej: wnioskodawca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego przy Izbie Adwokackiej w K. (dalej: organ) w związku z nieprzekazaniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku wskazał, że skarga została doręczona organowi w dniu 10 października 2020 r. drogą mailową i nie została przekazana do tut. Sądu. Jednocześnie skargę przesłano również wprost do Sądu. Zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy, termin na przekazanie do Sądu skargi wraz z aktami i stanowiskiem organu upłynął 27 października, co wskazuje na rażące opóźnienie i uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Do wniosku dołączono wydruk korespondencji mailowej z organem. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wyjaśnił, że z mocy Ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 346 ze zm.) elektroniczną skrzynkę podawczą ma obowiązek posiadać jedynie podmiot publiczny. Organ podkreślił, że sam nie jest takim podmiotem, w związku z czym doręczenie skargi drogą mailową jest w tym przypadku prawnie nieskuteczne. Ponadto wskazał, że obowiązku przekazania skargi dokonano w terminie, zgodnie z pouczeniem Sądu. W związku z powyższym, organ uznał skargę za oczywiście bezzasadną, wnosząc o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny i obciążenie skarżącej kosztami postępowania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kwoty 900 zł tytułem taryfowych kosztów zastępstwa adwokackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie Prezesowi Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego przy Izbie Adwokackiej w K. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a p.p.s.a. stosuje się odpowiednio (art. 54 § 1a p.p.s.a). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli skarga została wniesiona: 1) w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, o którym mowa w § 1 – organ ten przekazuje sądowi skargę i odpowiedź na skargę do jego elektronicznej skrzynki podawczej; 2) w postaci papierowej – organ przekazuje sądowi skargę i odpowiedź na skargę w takiej postaci (art. 54 § 2a p.p.s.a). W przypadku gdy akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone przez organ w postaci elektronicznej, organ ten: 1) przekazuje sądowi akta sprawy wraz z informacją o dokumentach, których treść nie jest w całości dostępna w aktach sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej oraz o sposobie i dacie ich przekazania sądowi do jego elektronicznej skrzynki podawczej, a w przypadku gdy ze względów technicznych nie jest to możliwe – na informatycznym nośniku danych; 2) przekazuje sądowi dokumenty z akt sprawy, których treść nie jest w całości dostępna w aktach sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej, wskazując na elektroniczne akta sprawy przekazane sądowi w sposób, o którym mowa w pkt 1 (art. 54 § 2b p.p.s.a). W przypadku gdy akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone przez organ, o którym mowa w § 1, w postaci papierowej, organ ten przekazuje sądowi akta sprawy oraz, jeżeli taka istnieje, zapisaną na informatycznych nośnikach danych dokumentację elektroniczną, której treść nie jest dostępna w postaci papierowej. (art. 54 § 2c p.p.s.a). Stosownie zaś do art. 55 § 1 powołanej ustawy, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Wskazania wymaga przy tym, że w sprawie niniejszej, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429). Przedmiotem skargi była bowiem bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z powołanym przepisem przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Ustawodawca postanowił zatem, że w przypadku spraw dotyczących informacji publicznej podmiot, do którego wpłynęła skarga skierowana do sądu administracyjnego, obowiązany jest przekazać ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o której mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie tylko dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2005, s. 259; v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OZ 621/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca drogą elektroniczną wiadomością z dnia 10 października 2020 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Organ kwestionuje otrzymanie skargi, powołując się na przepisy Ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U.2020 poz. 346). Uzasadnienie organu we wskazanym zakresie jest – wziąwszy pod uwagę podaną podstawę prawną – niejasne. Organ powołuje się bowiem na nieistniejący art. 1 pkt 17 Ustawy. Rozpatrując jednak dany problem na gruncie ww. Ustawy uznać należy, że jej przepisy w istocie nie znajdują zastosowanie do działalności Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej. W treści art. 2 Ustawy – określającego jej zakres podmiotowy – nie ujęto organów samorządu zawodowego. Wobec powyższego, organ obowiązany był do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni licząc od dnia przekazania skargi przez Sąd, tj. od dnia 23 października. Termin ów upłynął wobec tego 9 listopada 2020 r. Tymczasem skarga została przekazana Sądowi 23 listopada. Opóźnienie w przekazaniu skargi wyniosło więc 14 dni. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ był zobligowany na podstawie art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 21 u.d.i.p. do przekazania w ustawowym terminie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wymaga wyjaśnienia, że grzywnę za naruszenie obowiązku przekazania skargi do sądu zgodnie z regulacją art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Sąd określając wysokość grzywny bądź odstępując od jej wymierzenia ma na uwadze stopień winy organu, nieprzekazanie skargi do Sądu pomimo ustawowego obowiązku, brak istnienia lub przedstawienia przez organ okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy oraz charakter sprawy będącej przedmiotem skargi. Wobec powyższego, rozpatrzenia wymagają przyczyny opóźnienia, na które powołuje się organ w odpowiedzi na wniosek. W przedmiocie tym organ powołuje się na pouczenie Sądu o art. 54 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6 p.p.s.a. sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Sąd nie ma więc nade wszystko obowiązku pouczania wówczas, gdy w sprawie występuje podmiot profesjonalny. Od podmiotu takiego wymaga się bowiem znajomości przepisów. W danym stanie faktycznym Sąd udzielił jednak stosownego pouczenia, na kanwie którego wystąpiła obiektywna możliwość błędnego zrozumienia jego treści. Jak wynika z odpowiedzi organu na wniosek, organ ów wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie ogólny reżim trybu przekazania skargi do sądu administracyjnego, wyrażony w art. 54 § 2 p.p.s.a. Okoliczność ta wskazuje na zaniżony stopień zawinienia organu w związku z nieprzekazaniem skargi, co skłania Sąd do odstąpienia od wymierzenia grzywny. Podkreślić bowiem należy, że wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OZ 907/12 oraz z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OZ 1013/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OZ 1259/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielając w pełni przedstawione stanowisko judykatury, odnieść je należy również do grzywny wskutek uchybienia terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu – wobec wskazanych wyżej okoliczności - czternastodniowe opóźnienie nie było opóźnieniem znacznym. Nadto nie można uznać, aby takie opóźnienie mogło spowodować negatywne konsekwencje dla wnioskodawcy, a przynajmniej o konsekwencjach takich wnioskodawca nie wspomniała. Z pewnością nie sposób przychylić się do twierdzenia, wedle którego opóźnienie organu ma charakter rażący. Zdaniem Sądu występowanie z wnioskiem o ukaranie organu grzywną nie może mieć na celu jedynie funkcji represyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OZ 850/18 stwierdził, że "art. 55 § 1 P.p.s.a. umożliwia miarkowanie grzywny, w zależności od okoliczności danej sprawy. Ponadto z omawianych przepisów wynika charakter represyjny, prewencyjny i dyscyplinujący grzywny. W niektórych zatem przypadkach orzeczenie grzywny może okazać się niecelowe. Dotyczyć to będzie zwłaszcza sytuacji, w których wnioskowana grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu nie jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a." Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie stanowi wystarczającej przesłanki do wymierzenia grzywny jedynie złożenie takiego wniosku w sytuacji, gdy organ przekazał skargę, odpowiedź na skargę z aktami sprawy z uchybieniem terminu. Przestawione wyżej okoliczności, a w szczególności stopień zawinienia organu, przemawiają za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny w rozpoznawanej sprawie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że mimo uchybienia dyspozycji art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nałożenie na organ grzywny jest niecelowe i na podstawie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.