IV SA/Gl 1009/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zwany dalej organem, odmówił obecnie skarżącemu J. P. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.). Jako przyczynę odmowy wskazano okoliczność, że skarżący nie był deportowany do pracy przymusowej poza terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt K 49/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 2 pkt 2 powołanej ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Sentencja tego wyroku została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 220 pod poz. 1734 w dniu 23 grudnia 2009 r. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący, powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zwrócił się do organu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] r. i przyznanie świadczenia. Do wniosku dołączył odpisy dokumentów potwierdzających pracę przymusową oraz pozytywną opinię Stowarzyszenia [...] – Oddział Wojewódzki w K. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został przez skarżącego złożony z przekroczeniem terminu określonego w art. 145a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Uzasadniając ten wniosek wskazał, że uchybienie terminu wyniosło zaledwie 5 dni i nastąpiło bez jego winy. Pismem z dnia [...] r. organ wskazał skarżącemu na możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Jednocześnie zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie, czy w takiej sytuacji podtrzymuje wniosek o przywrócenie terminu, czy też żąda rozpoznania sprawy w oparciu o art. 154 k.p.a. Jeżeli podtrzymuje wniosek o przywrócenie terminu, to winien wówczas uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. skarżący poinformował organ, że w pierwszej kolejności wnosi o przywrócenie terminu, a w przypadku przeszkód do wznowienia postępowania – o rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], organ odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uznając, że skarżący nie uprawdopodobnił w sposób wystarczający, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy. Następnie, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], organ powołując się na art. 154 § 1 i 2 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący nie wskazał, by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub jego słuszny interes. Od dnia wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia stan prawny i orzecznictwo organu nie uległy zmianie, a organ jest związany przepisami prawa. W dalszej części, przytaczając fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., organ zaznaczył, że niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie jest udowodnienie wykonywania pracy przymusowej połączonej z wysiedleniem (wyrwaniem) z dotychczasowego środowiska. Organ stwierdził, iż nie każda praca przymusowa w okresie okupacji uprawnia do przyznania żądanego świadczenia. Zdaniem organu ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że skarżący w okresie okupacji wykonywał pracę przymusowo niedaleko stałego miejsca zamieszkania, w miejscowości C. Praca ta nie przybrała zatem szczególnie dotkliwej formy, tzn. nie była połączona z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ zasadniczo powtórzył swoje dotychczasowe argumenty popierając je dodatkowo wybranymi orzeczeniami sądów administracyjnych. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie świadczeń dla osób deportowanych względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ. Zakwestionował stanowisko i ustalenia organu zmierzające do odmowy przyznania świadczenia. Podobnie jak w toku postępowania wskazał, że został wywieziony z rodzinnego domu do wsi C., która była zamieszkała wyłącznie przez Niemców. Jego gospodarz był oficerem SS, a gospodarstwo prowadziła jego żona. Miał wówczas 13 lat i przez 4 lata nie miał żadnego kontaktu z pozostałymi w domu członkami rodziny. Jego rodzice zostali wywiezieni do Niemiec. Znalazł się w obcym i wrogim środowisku, pracował ponad siły i głodował. Był bity, poniżany i traktowany jak zwierzę. W każdej chwili groziła mu śmierć. W jego ocenie warunki w jakich przez 4 lata przebywał w tak młodym wieku spełniają wszelkie kryteria deportacji i ma prawo domagać się ustawowo przewidzianych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Dodatkowo wskazał, że członkowie rodziny skarżącego byli żołnierzami Armii Krajowej działającymi m.in. na tym terenie, co dodatkowo stanowiło zagrożenie dla życia skarżącego. Z kolei pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że każde postępowanie administracyjne, prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., winno mieć na celu bezsporne ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz właściwą subsumpcję przepisów prawa materialnego do realiów konkretnej sprawy. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie powinno więc zakończyć się wydaniem decyzji, której treść nie będzie rodziła żadnych zastrzeżeń zarówno odnośnie poczynionych przez organ ustaleń jak i wydanego na ich podstawie rozstrzygnięcia. Kontrola przeprowadzona przez Sąd w oparciu o przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) doprowadziła do konkluzji, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja obarczone są dyskwalifikującymi je wadami, których istnienie wymaga ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrolowane decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że bezpośrednią przyczyną, jaka skłoniła skarżącego do zainicjowania tego postępowania był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Ogłoszenie tego wyroku stanowiło przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145a k.p.a. Wobec uchybienia przez skarżącego terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wyraźnym sugestiom organu co do możliwości rozpoznania wniosku w trybie art. 154 k.p.a., oceny wymaga, czy w istocie prowadzenie postępowania w tym trybie było dopuszczalne. Pomijając kwestię zasadności i prawidłowości rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż kontrola w tym zakresie wykracza w ocenie Sądu poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zaakceptować należy stanowisko organu, w myśl którego dopuszczalna jest zmiana decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy z 31 maja 1996 r. w sytuacji, kiedy doszło do zmiany stanu prawnego. Na możliwość dokonywania zmian tego rodzaju decyzji w tym trybie wskazał także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powoływanego już wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. Skoro tak, to dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne było, czy została spełniona chociażby jedna z przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. tzn., czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w świetle zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., za zmianą negatywnych decyzji wydanych w oparciu o art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. w brzmieniu pierwotnym, przemawia interes społeczny. W interesie społecznym leży bowiem to, aby w obrocie prawnym nie pozostawały decyzje wydane w oparciu o przepisy prawa, które uznane zostały za niekonstytucyjne. Z oczywistych przyczyn nie może też budzić wątpliwości, że zmiana decyzji leży w interesie strony. Przyjmując zatem dopuszczalność trybu z art. 154 k.p.a. w stosunku do ostatecznej decyzji organu z dnia 18 października 2005 r., zasadniczą rolą organu było przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia, czy w świetle art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r., w brzmieniu będącym wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skarżący był osobą represjonowaną w rozumieniu tej ustawy. Zważyć przy tym należy, że jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia w 2005 r. było nie spełnienie przez skarżącego tzw. kryterium geograficznego. Ten argument stał się jednak nieaktualny od dnia 23 grudnia 2009 r. tj. od daty ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. Zasadnie organ podjął próbę oceny charakteru represji, jaką dotknięty był skarżący, przez pryzmat jej szczególnej dolegliwości. Potrzebę dokonania oceny w tym zakresie potwierdza utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, co zresztą zauważa organ w swoich rozważaniach. Błędnie natomiast organ doszedł do przekonania, że niewielka odległość wywiezienia skarżącego do pracy przymusowej przesądziła o braku zerwania więzi z dotychczasowym środowiskiem, a tym samym o uznaniu, że obowiązek pracy przymusowej nie przybrał szczególnie dotkliwej formy. Kwestia odległości miejsca, do którego deportowano (wywieziono) skarżącego od miejsca jego stałego zamieszkania, jest jedynie jednym z czynników wskazujących na zaostrzony charakter represji i podlega ocenie organu przy uwzględnieniu wszystkich innych okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądowym powszechnie się przyjmuje, że deportacja musiała łączyć się z przymusowym wywiezieniem, wyrwaniem i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska. Stan deportacji najczęściej wiązał się z życiem w otoczeniu wrogości, wyobcowania mentalnościowego, kulturowego i językowego. W czasie tym dochodziło do ogólnego pogorszenia warunków egzystencji w stosunku do życia w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Osoba deportowana zwykle nie miała możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu. Nie mogła utrzymywać więzi oraz pozytywnych relacji rodzinnych i sąsiedzkich. W warunkach konkretnych okoliczności sprawy ważnym jest ustalenie, czy osoba deportowana mogła odwiedzać dom rodzinny, znajomych, przyjaciół. Nie bez znaczenia pozostaje wiek osoby deportowanej, a co za tym idzie zdolność do samodzielnej egzystencji, jak i warunki, w których osoba musiała funkcjonować w miejscu deportacji (gdzie spała, jak wyglądał dzień takiej osoby, jak się odżywiała). Czy zadania wykonywane przez osobę deportowaną adekwatne były do jej wieku. Często bowiem się zdarzało, że małe dzieci musiały ciężko pracować pod groźbą kary. Stwierdzenie takie skutkuje tym, że deportacja uzyskiwała bardziej dotkliwą formę. Wskazać też przyjdzie, że przepis art. 2 pkt 2 ustawy z 1996 r. o świadczeniach pieniężnych przysługujących osobom deportowanym nie zawiera żadnych wskazań co do odległości deportacji (wywiezienia). Nie można zatem z góry wykluczyć sytuacji, w której strona była deportowana w rozumieniu ustawy, mimo iż znajdowała się w niedalekim oddaleniu od dotychczasowego miejsca zamieszkania (por. m.in. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 563/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 517/10 oraz z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 241/11; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 715/10; WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 495/10; WSA w Opolu z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 505/10). Powyższe rozważania muszą prowadzić do wniosku, że organ w kontrolowanym postępowaniu błędnie ocenił charakter i formę represji jaka dotknęła skarżącego. W szczególności organ pominął i nie wyjaśnił, jakie skarżący miał warunki egzystencji, czy miał zapewnioną możliwość utrzymywania stałych kontaktów z osobami bliskimi, czy miał swobodę poruszania się poza czasem pracy i tym samym udania się do miejsca zamieszkania, czy utrudniano mu kontakty z bliskimi, bądź pozbawiony był w ogóle możliwości ich utrzymywania. Z zeznań skarżącego oraz ze składanych przez niego wyjaśnień w toku postępowania administracyjnego, a także z treści skargi wynika, że zastosowana wobec niego represja miała zaostrzony charakter i przybrała szczególnie dotkliwą formę. W szczególności świadczy o tym zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania, zerwanie więzi z najbliższymi członkami rodziny, w tym wywiezienie rodziców do Niemiec, warunki bytowe w czasie deportacji, a także poczucie strachu i zagrożenia własnego życia. Nie bez znaczenia dla oceny stopnia dolegliwości represji pozostaje również okoliczność wywiezienia z C. wszystkich Polaków wcześniej tam zamieszkujących. Uznać w takiej sytuacji można, że C. stał się takim samym miejscem etniczno-kulturowym, jak podobne miejscowości znajdujące się w tamtym czasie na terenie Niemiec. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że organ naruszył zarówno przepisy postępowania (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a także przepis prawa materialnego – art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. poprzez błędną jego wykładnię. Tego rodzaju naruszenia prawa skutkować musiały wyeliminowaniem kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie na dalsze uchybienia formalne organu, które jako same w sobie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, to jednak organ weźmie je pod uwagę rozpoznając sprawę ponownie. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. organ przyznaje świadczenie na podstawie wniosku zaopiniowanego przez właściwe stowarzyszenie osób poszkodowanych. W aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia Stowarzyszenia [...] – Oddział Wojewódzki w K. z dnia [...] r. Jakkolwiek opinia taka nie jest wiążąca dla organu orzekającego o przyznaniu świadczenia, to jednak stanowi ona jeden z niezbędnych dokumentów w sprawie. Obowiązkiem organu jest zatem, szczególnie w przypadku wydawania negatywnej decyzji, ustosunkowanie się do treści tej opinii i wskazanie, z jakich przyczyn została ona pominięta. Dalej wskazać przyjdzie, że oświadczenie strony może być takim samym dowodem w sprawie, jak wszystkie inne (art. 75 § 2 k.p.a.). Odmowa wiarygodności i mocy dowodowej w stosunku do oświadczenia strony wymaga wskazania przyczyn, czego w niniejszej sprawie w ogóle organ nie uczynił (art. 107 § 3 k.p.a.). Wreszcie należy też zauważyć, że organ dopuścił się przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w przepisach k.p.a. To uchybienie, jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, nie mogło samo w sobie stanowić podstawy do uchylenia kontrolowanych decyzji. Zwrócić należy jednak uwagę skarżącemu, że w przypadku dopuszczenia się przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu tego rodzaju uchybienia, przysługują mu odrębne środki prawne przewidziane przepisami k.p.a. służące zapobieganiu przewlekłości postępowania oraz bezczynności organu. W sytuacji zaś, gdy środki te nie przyniosą rezultatu, stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania lub na bezczynność organu. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200 tej ustawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z powyższych wywodów. Organ będzie miał na uwadze, że to on jest dysponentem postępowania administracyjnego w sprawie i jego rolą jest weryfikacja stanowiska strony w oparciu o przeprowadzone przez niego dowody. W niniejszej sprawie materiał dowodowy został w sposób dostateczny zgromadzony. Jeżeli jednak organ miałby poddać w wątpliwość oświadczenia skarżącego, to winien dysponować takimi dowodami, które podważałyby wiarygodność tych oświadczeń. Wskazanym byłoby również uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przedłożenie przez skarżącego dokumentu lub innego dowodu potwierdzającego okoliczność wywiezienia jego rodziców do Niemiec. W interesie skarżącego jest też dostarczenie organowi wszelkich innych, dodatkowych dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń. Skarżący we własnym interesie może to uczynić w każdym czasie, nie czekając na uprzednie wezwanie organu do złożenia tych dowodów. W sytuacji natomiast, gdy skarżący nie dysponuje już innymi dowodami, aniżeli te, które zostały w sprawie zgromadzone, organowi pozostanie poprzestanie na ocenie jego oświadczeń w świetle do tej pory zgromadzonego materiału dowodowego. Jeżeli w wyniku ponownego postępowania potwierdzone zostaną okoliczności faktyczne podnoszone przez skarżącego, względnie jeżeli organ nie będzie dysponował argumentami, które mogłyby skutecznie podważyć wiarygodność oświadczeń skarżącego, organ zmieni swoją decyzję z [...] r. i przyzna skarżącemu świadczenie na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych bez bliższego określenia miejsca ich publikacji, dostępne są w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl