IV SA/Gl 1010/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie radnych postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Gminy Z. działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) odmówiła "A" z siedzibą w J. udzielenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy pracownikowi spółki – A. R., sprawującemu mandat radnego w Gminie Z.. Uchwała weszła w życie w dniu jej podjęcia. Opisany akt podjęty został na wniosek skierowany do Rady Gminy Z. o wyrażenie zgodny na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu Gminy Z., A. R. Z uzasadnienia złożonego wniosku wynikało, iż zatrudniony on był dotychczas na podstawie umowy o pracę na stanowisku dyrektora [...], a ze względu na przeprowadzane zmiany organizacyjne oraz dokonanie przez pracodawcę oceny jego pracy, otrzymał propozycję zmianę stanowiska na [...] Spółki "A" przy jednoczesnym utrzymaniu wynagrodzenia dotychczas określonego w umowie o pracę. Ze względu na odmowę przyjęcia przedstawionej propozycji przez A. R. pracodawca podjął decyzję o wypowiedzeniu zmieniającym warunki pracy i płacy i zaproponowania w tym trybie A. R. stanowiska [...] "A" z jednoczesnym zmniejszeniem wynagrodzenia. Zaznaczono, iż stanowisko to odpowiada kwalifikacjom A. R. i aktualnym możliwościom pracodawcy, a także ocenie przydatności pracownika na określonym stanowisku. Podkreślono, iż wypowiedzenie złożone pracownikowi w żaden sposób nie ma związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego w Gminie Z. Do wniosku załączono kopię porozumienia, w którym proponowano A. R. stanowisko [...] Spółki "A". oraz kopię wypowiedzenia zmieniającego z dnia [...]r. Pracodawca powołał się nadto na stanowisko piśmiennictwa prawniczego przedstawiając, iż zgoda rady gminy może zostać przedstawiona zarówno przed złożeniem oświadczenia pracodawcy o wypowiedzeniu, jak też i po takim oświadczeniu skierowanym do pracownika. Uchwała Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...]r. przedstawiona została Wojewodzie [...], który nie wszczął postępowania nadzorczego zwracając się uprzednio do Przewodniczącego Rady Gminy o przekazanie uzasadnienia uchwały z dnia [...]r. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy przesłał pismo zatytułowane "uzasadnienie", stanowiące stronę nr 1 z wydruku o nazwie "projekt", bez jakichkolwiek podpisów. W piśmie tym wskazano, iż przyczyną odmowy udzielenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy jest nieprzedłożenie przez pracodawcę oceny przydatności pracownika do pracy, o której mowa w wypowiedzeniu, jak też odmienne przedstawienie przez pracownika przyczyn dokonania wypowiedzenia. Wyłączną przyczyną wypowiedzenia zmieniającego, według radnego A. R., miał być bowiem konflikt zastępca Prezesa Spółki. Pracodawca, Spółka "A" działając na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwała Radę Gminy Z. do usunięcia naruszenia uprawnienia dokonanego uchwałą nr [...] z dnia [...] r. poprzez jej uchylenie. W treści wezwania oświadczono, iż pracodawca nie był poinformowany o sprawowaniu mandatu radnego przez A. R., a dowiedzieć się miał o tym przypadkowo. Wyrażono nadto pogląd, iż rada gminy może odmówić zgody na rozwiązanie umowy o pracę radnego, jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przesłanka ta natomiast nie została spełniona w sprawie. Wypowiedzenie warunków pracy i płacy nie było spowodowane zdarzeniami związanymi ze sprawowaniem mandatu, o czym pracodawca przez cały dotychczasowy okres zatrudnienia nie wiedział. Zaznaczono, że Gmina Z. nie jest ani terytorialnie ani funkcjonalnie związana z miastem J. , gdzie radny świadczy pracę. Konstatując wskazano, iż Gmina Z. podjętą uchwałą naruszyła uprawnienie pracodawcy do swobodnego kształtowania łączącego go z pracownikiem stosunku pracy. Ma on bowiem prawo zawierania i rozwiązywania umów o pracę, jak też dokonywania wypowiedzeń zmieniających. Swoboda pracodawcy ograniczona jest wyłącznie przepisami prawa. Oświadczono, iż brak jest okoliczności prawnych, a także pozaprawnych, które uprawniałyby Radę Gminy Z. do odmowy zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego A. R.. Skargę na uchwałę Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem organu, wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Jak wynikało ze stempla pocztowego widniejącego na kopercie, skarga ta przesłana została listem poleconym nadanym w dniu [...] r. W złożonej skardze, podkreślając, iż uchwała Nr [...] z dnia [...]r. doręczona została stronie w dniu [...]r., zarzucono zaskarżonemu aktowi brak uzasadnienia i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) wniesiono o stwierdzenie jego nieważności. W dalszych wywodach skargi Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż brak uzasadnienia uchwały Rady Gminy Z. narusza obowiązujący porządek prawny, w tym przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Wskazano, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 25 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika obowiązek uzasadnienia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przyjmuje się jednak za niezbędne odczytanie treści tej normy prawnej przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż motywy, jakimi kierował się organ podejmując uchwałę na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym muszą być badane. Podkreślono, iż organ w zakresie swoich kompetencji, nie ma pełnej swobody, gdyż treść podejmowanej uchwały musi być bezwzględnie podporządkowana wartościom, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Brak uzasadnienia uniemożliwia poznanie przyczyn odmowy wyrażenia zgody rozwiązanie stosunku pracy z radnym, względnie udzielenia takiej zgody. Nie pozwala tym samym na zweryfikowanie legalności takiego działania. Po myśli zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, każde rozstrzygnięcie uznaniowe powinno być uzasadnione, a przez to pozbawione cech arbitralności. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące cechy arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi nie może być uznane za zgodne z prawem. Stwierdzono, iż w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika wprost, iż władza publiczna działa na podstawie prawa i w jego granicach, wiąże się wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Na poparcie przedstawionych twierdzeń przywołano w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt II OSK 194/06, niepubl., z 8 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 410/06 publ. ONSAi WSA 2007/2/48, z 18 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 1747/08 publ. Wspólnota 2009/13/45 i z 27 sierpnia 2010r. sygn. akt II OSK 1074/10 niebubl., a także wyroku wojewódzkich sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo prawnicze (A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PIZS 1992r. z.7). W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wójt Gminy Z. zarzucił, iż brak jest normy prawnej, która nakładałaby na organ obowiązek motywowania rozstrzygnięcia w kwestii zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Co więcej, ani przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , ani też żaden inny nie wprowadza kryteriów, jakimi musiałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu takiego aktu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zakres zachowań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Wśród wymienionych w przepisie tym działań administracji publicznej występują m.inn. działania przyjmujące formę decyzji, postanowienia, formę innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także formę aktów prawa miejscowego i aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków nie stanowiących prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Podkreślić trzeba, iż sądy administracyjne, uprawnione do badania legalności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów nie podejmują działania z urzędu, a wyłącznie w przypadku zainicjowania postępowania sądowadministracyjnego wniesiona skargą. Ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę aktów, czy czynności organu administracji, tylko z chwilą prawnie skutecznego wniesienia skargi. Przez skutecznie wniesioną skargę rozumieć należy skargę wniesioną przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych wynikających z właściwej regulacji prawnej. W zależności od podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi oraz formy prawnej skarżonego działania organów administracji publicznej wymagania te przedstawione są przez ustawodawcę w sposób zróżnicowany. Z tych więc przyczyn, na wstępie swoich rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne dokonać oceny charakteru prawnego zaskarżonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zmn.). Ugruntowane już stanowisko judykatury, podzielane w pełni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, poza sporem pozostawia, iż podjęcie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 25 ust. 2 wskazanej ustawy jest działaniem administracyjnoprawnym, przy czym uchwała ta nie jest decyzją wydaną w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Sprawa wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy dotyka w sposób pośredni sfery indywidualnych uprawnień radnego, jest jednak generalnie sprawą z zakresu administracji publicznej Należąc do sfery administracji publicznej podlega nie tylko nadzorowi realizowanemu zgodnie z art. 90 i następnymi ustawy o samorządzie gminnym, ale także właściwości sądów administracyjnych. Określony krąg podmiotów może zaskarżyć taką uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia żadnej wątpliwości, że nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi w wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, ale rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę gminy zgody na zwolnienie pracownika. W omawianym przepisie chodzi więc o ochronę stosunku pracy funkcjonariusza publicznego, wybranego w wyborach powszechnych, ze względu na charakter pełnionej przez niego służby, a nie ochronę stosunku pracy pracownika, bo ta została unormowana w kodeksie pracy i jest świadczona przez powołane do tego organy, np. Państwową Inspekcję Pracy i sądy powszechne (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010r. sygn. akt - II OSK 1074/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Konsekwentnie do powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, iż uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiocie udzielenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu gminy należy do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych. Kontrolując zachowanie organów administracji publicznej wyrażone w tej formie sąd administracyjny może stwierdzić nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdzić, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, do czego upoważnia art. 147 § 1 p.p.s.a. Powracając do przedstawionego na wstępie obowiązku sądu administracyjnego polegającego na kontroli prawnej skuteczności wniesionej skargi, zważyć należy, iż Rzecznik Prawa Obywatelskich włączony został do kręgu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania sadowoadministarcyjnego. Potraktowany został jednak odrębnie i nie obowiązują go reguły dotyczące tych podmiotów, które wnoszą skargę do sądu administracyjnego ze względu na swój interes prawny. Skuteczne wniesienie przez niego skargi wymaga jednak dochowania wyznaczonych przez ustawodawcę terminów, które określone zostały w sposób zróżnicowany, w zależności od formy skarżonego zachowania organu. Termin do wniesienia skargi Rzecznika Praw Obywatelskich wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, bądź sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi, a termin ten nie ma zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego ( art. 53 § 3 p.p.s.a). Jak wywieść można z argumentów przedstawionych powyżej, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej nie jest akt rozstrzygający o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnie określonego podmiotu lecz sprawa z zakresu administracji publicznej, gdyż ochrona funkcjonariusza publicznego sprawującego władzę publiczną wchodzi w zakres administracji publicznej. Z tych więc przyczyn termin do wniesienia skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich rozpoczął się w dniu wejścia w życie skarżonej uchwały, a więc w dniu [...]. Upływał on przeto w dniu [...]r. Skarga wniesiona po tym terminie, jako spóźniona, jest niedopuszczalna i podlega na mocy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a odrzuceniu. Na marginesie zauważyć można, iż Rzecznik Praw Obywatelskich, w zawartym w skardze wniosku, potwierdził stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co do formy prawnej uchwały rady gminy w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wnioskował bowiem o stwierdzenie nieważności skarżonego aktu na podstawie art. 147 p.p.s.a. Norma ta ma zastosowanie do aktów wymienionych w treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a więc uchwał i zarządzeń organów samorządów terytorialnych poddanych kontroli sądów administracyjnych z mocy ustaw ustrojowych.