IV SA/Gl 1013/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia "Dobry start" oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta L., działając na podstawie art. 79a § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998) oraz § 10 ust. 5-7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1061 w skrócie: "rozporządzenie"), odmówił M. J. (dalej "strona", "skarżący") przyznania świadczenia "Dobry start". W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że strona nie spełniła warunków określonych w rozporządzeniu albowiem nie sprawuje opieki naprzemiennej nad małoletnim synem W. J. Pismem z 8 sierpnia 2018 r. strona wniosła odwołanie od wyżej wymienionej decyzji, domagając się jej zmiany poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia albo skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zakwestionowane rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z wcześniejszymi ustaleniami Kolegium, zawartymi w prawomocnej decyzji z [...]r nr [...], w której ustalono, że zgodnie z orzeczeniem Sądu Rejonowego dla K. w K. z [...]r. sygn. akt [...], dziecko – W. J. znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, sąd pozostawił bowiem obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim, wyznaczając równocześnie miejscem jego zamieszkania miejsce zamieszkania matki. Ponadto zdaniem strony z treści powyższej decyzji wynikało, że gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji albo w rozłączeniu, zalicza się je jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, a zatem rodzina strony jest obecnie 4 osobowa, gdyż w jej skład wchodzą: M. J., K. J. oraz dzieci K. i W. J. Następnie podkreślono, że zgodnie z punktem 1 orzeczenia z [...]r. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad W. J. powierzono obojgu rodzicom, przywracając tym samym stronie pełnię praw rodzicielskich. Dodano również, że wskazane orzeczenie w istocie nie orzeka o opiece naprzemiennej albowiem strona posiada pełnię władzy rodzicielskiej, w tym prawo do opieki ciągłej na prawach określonych w art. 92 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W ocenie strony posiada pełnię praw rodzicielskich, która nie jest ograniczona w jakikolwiek sposób, choćby opieką naprzemienną. Poza tym stwierdzono, że w żadnym z przepisów rozporządzenia prawo do świadczenia "Dobry start" nie jest uzależnione od istnienia opieki naprzemiennej i przysługuje każdemu z rodziców, natomiast w przypadku występowania opieki naprzemiennej jest ono jedynie ograniczone do połowy kwoty bazowej. Decyzją z [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1257, w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreśliło, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony z 1 lipca 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" na syna – W. J., do którego dołączono postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...] r. sygn. akt [...], z którego wynikało, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim pozostawiono obojgu rodzicom A. F. i M. J. ustalając, iż miejscem zamieszkania dziecka będzie miejsce zamieszkania jego matki oraz że kontakty ojca z synem, poza miejscem zamieszkania dziecka i bez obecności matki, będą odbywać się w godzinach od 10.00 rano pierwszego dnia do godz. 19.00 wieczorem ostatniego dnia. W orzeczeniu ustalono, że strona ma prawo do codziennych kontaktów, za pośrednictwem połączenia telefonicznego lub innego środka porozumiewania się na odległość, codziennie w godzinach od 16.00 do 20.00, trwających nie dłużej niż 30 minut. Następnie stwierdzono, że strona nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia "Dobry start", gdyż dziecko, na które wnioskuje o przyznanie pomocy nie może zostać zaliczone do składu jej rodziny, strona nie ma bowiem zasądzonej opieki naprzemiennej, a miejscem zamieszkania dziecka jest każdoczesne miejsce zamieszkania jego matki. Ponadto, powołując się na orzeczenie WSA w Gliwicach z 11 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 360/17, wskazano, że o istnieniu opieki naprzemiennej decyduje treść orzeczenia sądu, w którym musi być zawarte uregulowanie o opiece naprzemiennej obydwojga rodziców. Tym samym jeżeli Sąd w wyroku rozwodowym powierzył obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi to nie oznacza to zarazem, że rodzice ci sprawują naprzemienną opiekę nad tymi dziećmi. Jednocześnie podniesiono również, że nie istnieje możliwość domniemywania, czy też ustalania na podstawie jakichkolwiek okoliczności faktycznych, że występuje opieka naprzemienna, jeśli nie została w sposób wyraźny przewidziana w orzeczeniu sądu. Jednocześnie Kolegium, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, podniosło, że w dniu 28 marca 2017 r. nie została wydana żadna decyzja, adresowana do strony a jedynie sporządzono w tej dacie pismo nr [...], w którym poinformowano o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej stronie świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko – K. J. Następnie wyjaśniono, że Kolegium w powyższym piśmie uznało, iż W. J. znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a zatem zaliczyło go jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, jednakże zdaniem organu II instancji sprawa o jakiej była mowa w tym piśmie dotyczyła świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko, nie na W. J. Jednocześnie stwierdzono, że ustawodawca uzależnił możliwość uznania, iż dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną od zamieszkiwania dziecka z danym rodzicem oraz od sprawowania opieki nad nim przez oboje rodziców w porównywalnych i powtarzających się okresach, dopiero wówczas można zaliczyć to dziecko do członków rodzin obydwojga rodziców. Tym samym w ocenie Kolegium w przypadku strony brak jest takiego uregulowania w postanowieniu Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...]r. sygn. akt [...]. Miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki, natomiast ustalone kontakty ojca z dzieckiem nie mogą być uznane za sprawowanie przez niego opieki nad nim w porównywalnych i powtarzających się okresach. W związku z powyższym Kolegium uznało, że strona nie jest uprawniona ani w całości, ani nawet w połowie do świadczenia "Dobry start" na W. J. Pismem z 6 października 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Kolegium z [...]r., zarzucając organowi wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz wadliwą subsumcję ustawy o świadczeniach rodzinnych i jednocześnie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia "Dobry start" lub uchylenie decyzji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi powtórzono zasadniczo argumentację zawartą w odwołaniu oraz dodano, że z treści orzeczenia Sądu Rejonowego z [...]r. wynika, iż skarżący posiadając pełnię władzy rodzicielskiej po myśli art. 93 ust. 1 w zw. z art. 95 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zobowiązany jest do sprawowania opieki całodobowo w sposób naprzemienny z matką dziecka zgodnie z art. 97 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Ponadto, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 17 listopada 2011 r. sygn. akt V CSK 351/07, wskazano, że zastosowanie wykładni, w której interpretator odchodzi od sensu językowego przepisu, może być uzasadnione tylko w wyjątkowych okolicznościach, ponieważ adresaci norm prawnych mają prawo polegać na tym, co ustawodawca rzeczywiście wyraził, a nie na tym, co chciał uczynić albo co uczyniłby, gdyby znał nowe lub inne okoliczności. Tym samym reguły odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu językowego, wynikającego z brzmienia przepisu, wymagają zatem szczególnej ostrożności przy ich stosowaniu i zobowiązują do wskazania ważnych racji mających uzasadniać odstępstwo od wyniku poprawnie przeprowadzonej wykładni językowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...]r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z [...]r., którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia "Dobry start" na dziecko – W. J. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym art. 187a ust. 1 i 2 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Zgodnie z art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Rada Ministrów może przyjąć rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności tego programu. Natomiast stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Poza tym § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł. Jednakże w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia dobry start. Jednocześnie przyznanie świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji. Natomiast odmowa przyznania świadczenia dobry start oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia dobry start wymagają wydania decyzji (§ 10 ust. 5 rozporządzenia). Istota sporu sprowadza się zatem do dokonania oceny, czy skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad swoim synem W. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych należy wyjaśnić, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 947/17), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Wobec tego skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w wyżej wymienionej definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17). Powyższe poglądy skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje jako swoje. Zdaniem Sądu pomimo, że zostały wyrażone na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci to jednak znajdują zastosowanie w drodze analogii również w przypadku świadczenia "Dobry start" regulowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", którego podstawę stanowi art. 187a ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...]r. sygn. akt [...], z którego wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim Wiktorem Sąd pozostawił obojgu rodzicom, ustalając jednocześnie miejsce jego zamieszkania przy matce. W punkcie II postanowienia Sąd szczegółowo ustalił również kontakty skarżącego z synem. Jednocześnie wskazane orzeczenie nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, według którego małoletni syn skarżącego ma pozostawać pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Wobec tego wymaga podkreślenia, że w opinii Sądu ustalone zostały jedynie kontakty ojca z dzieckiem i te nie mogą być uznane za sprawowanie przez niego opieki nad nim w porównywalnych i powtarzających się okresach, a zatem nie mogą zostać uznane za opiekę naprzemienną. Tym samym skoro uregulowanie o opiece naprzemiennej obydwojga rodziców musi być zawarte wprost w orzeczeniu sądu powszechnego i nie może być w żadnym przypadku domniemywane, czy też ustalane na podstawie jakichkolwiek okoliczności faktycznych to nie można przyjąć w przedmiotowej sprawie, że skarżący sprawuje nad swoim synem opiekę naprzemienną wraz z matką dziecka. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w skardze, których skład orzekający nie podziela, należy wyjaśnić, że zdaniem Sądu organy administracji przeprowadziły w sposób wyczerpujący i prawidłowy postępowanie dowodowe i na podstawie zebranych w sprawie dokumentów wydały rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały poprawnej kwalifikacji prawnej. Podsumowując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.