IV SA/Gl 1025/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę rady gminy w przedmiocie radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Wojewoda Ś. pismem procesowym z dnia [...] r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Rady Miasta R. o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną M. W. jako sprzeczną z art. 7 Konstytucji RP i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazał, że z dostarczonych organowi dokumentów nie wynika z jakich powodów Rada Miasta R. odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, zatem merytoryczna ocena legalności uchwały stała się niemożliwa. Zdaniem organu nadzoru uchwała w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy winna zawierać szczegółowe uzasadnienie i w tym zakresie przywołał jako umotywowanie tego stanowiska wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 363/03. Brak takiego uzasadnienia dowodzi, że uchwała podjęta została bez przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. To zaś uzasadnia postawienie zarzutu, że została podjęta z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o jej oddalenie. Wskazała przy tym, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza odwołanie ze stanowiska radnego, zakazując jednak rozwiązania stosunku pracy bez zgody rady. W przedmiotowej sprawie radnej wręczono wypowiedzenie w trybie art. 52 Kodeksu pracy, bez uprzedniej konsultacji z Radą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. III SA/Gl 9693/05 oddalił skargę Wojewody Ś.na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę rady gminy w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przedmiotową uchwałę podjęto na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i Rada Miasta R. po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Caritas Diecezji O. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną M.W., zatrudnioną na stanowisku [...]. Zdaniem Sądu rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga zgody rady, której jest członkiem, jednakże ani wskazany przepis ani żaden inny przepis prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadnienia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Obowiązek taki nie wynika z przywołanego przez Wojewodę Ś. wyroku, ponieważ wyrok ten miał znaczenie jedynie w rozstrzygniętej nim sprawie. Skoro zatem nie było obowiązku, wynikającego z przepisu prawa to nie można stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Pełnomocnik Wojewody Ś. wniósł skargę kasacyjną w stosunku do wskazanego wyroku i wystąpił o jego uchylenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uznał on za błędne stanowisko sprowadzające się do tego, że na gruncie przywoływanego przepisu rada gminy ma pełną swobodę w podejmowaniu uchwały o wyrażeniu bądź nie wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym a jedynym ograniczeniem jest zdanie drugie powyższego przepisu. Zdaniem Wojewody Ś. tylko w przypadku tam określonym rada gminy może odmówić wyrażenia zgody, a inna wykładnia stanowiłaby nadużycie prawa poprzez przyznanie radzie nieograniczonego niczym władztwa, dającego uprawnienie do narzucania pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy z radnym w każdej sytuacji. Wojewoda nie podzielił stanowiska Sądu, że w sytuacji gdy żaden przepis nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania podejmowanych uchwał to rada jest już z niego zwolniona. W demokratycznym państwie prawa istnieje obowiązek opierania rozstrzygnięć na prawie i po rozważeniu całego materiału dowodowego w sprawie. Brak uzasadnienia ogranicza możliwość stwierdzenia czy wszystkie ważne kwestie zostały wyjaśnione. Także rozstrzygnięcia uznaniowe nie mogą być arbitralne, uzasadnienie muszą zawierać projekty aktów prawa miejscowego i decyzje administracyjne. Okoliczność, że wyrażenie zgody bądź nie na rozwiązanie stosunku pracy radnego należy do uprawnień rady nie zwalnia jej z obowiązku uzasadnienia stosownej uchwały. W sytuacji, w której brak jest uzasadnienia uchwały, Wojewoda powołany do badania legalności uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie ma możliwości jej w sposób prawidłowy przeprowadzić. Nadto nie podzielił stanowiska Sądu, że w sytuacji braku uzasadnienia uchwały i nie wynika ono z protokołu sesji rady, to decydujące znaczenie będzie miała argumentacja pracodawcy zawarta we wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 963/05 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach wyroku wskazał, że wykładnia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym musi uwzględniać także wykładnię systemową. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do państwa. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, jak również elementem zasady jawności działania władzy publicznej. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Wojewoda, że brak uzasadnienia uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, uniemożliwia ocenę jej legalności. Zdaniem Sądu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym reguluje dwie kwestie, o różnym charakterze. Co do zasady, wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy zależy od woli rady. Jeśli jednak podstawę rozwiązania stosunku pracy miałyby zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu – odmowa zgody jest obligatoryjna. Taka regulacja potwierdza obowiązek uzasadniania uchwały podejmowanej w tym zakresie. Brak uzasadnienia nie pozwala bowiem ocenić czy sytuacja określona w zdaniu drugim miała rzeczywiście miejsce. Nadto Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że protokół z sesji oraz uzasadnienie wniosku pracodawcy nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do oceny motywów podjętej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Po myśli art. 190 powoływanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że tutejszy Sąd związany jest wykładnią prawa wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że brak uzasadnienia w uchwale rady gminy podejmowanej na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wadę podjętej uchwały uzasadniającą wniesioną skargę. Skoro tutejszy Sąd jest związany stanowiskiem prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązany jest uznać, że uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną M. W. podjęta została z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przy czym skład rozpatrujący niniejszą sprawę podziela argumentację przedstawioną zarówno przez skarżącego Wojewodę Ś. jak również przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uchwały podejmowane w ramach uznania administracyjnego winny zawierać przedstawienie motywów jakimi dany organ kierował się je uchwalając, natomiast brak takiego uzasadnienia uniemożliwia organowi nadzoru na merytoryczne wypowiedzenie się w sprawie. Z tego też powodu argumentacja przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotycząca łącznego rozpatrywania postanowień art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, czyli zasady związania organów władzy publicznej przepisami prawa i działania w granicach prawa z zasadą demokratycznego państwa prawa, jako podstawy prawnej dla uzasadniania treści uchwał podejmowanych przez organy władzy publicznej. Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do uwzględnienia tej części skargi Wojewody Ś., w której wskazuje on na naruszenie postanowień art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwoływanie się do wskazanych przepisów Sąd uznaje za nieuprawnione, ponieważ na gruncie ustawy o samorządzie gminnym nie ma odwołania do postanowień tegoż Kodeksu, natomiast zakres przedmiotowy tego aktu normatywnego nie obejmuje uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które nie są decyzjami administracyjnymi czy też postanowieniami. Wskazane przepisy mogą stanowić pewnego rodzaju wzorzec do naśladowania w przypadku uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jednakże nie mogą one stanowić podstawy prawnej ich podejmowania jak również organ nadzoru nie może się na nie powoływać wówczas, gdy stwierdzi wadliwość w uchwale podjętej przez taki organ. Sąd stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. SW