IV SA/Gl 1121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Andrzej Matan po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta J. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wynikających z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...] wszczętego na wniosek B.M. zawarty w odwołaniu od decyzji Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] uchyliło jego decyzję Nr [...] z dnia [...] w całości, jednocześnie rozstrzygając co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie B.M. do zwrotu świadczeń rodzinnych uznanych za niezależnie pobrane za okres od [...] do [...] w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien uczynić przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego wniosek strony - zgłoszony w odwołaniu - o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Kierując się wytycznymi organu II instancji zawartymi w uzasadnieniu decyzji Nr [...] organ I instancji wszczął w tej sprawie odrębne postępowanie administracyjne. W dniu [...] do organu I instancji wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] wstrzymujące wykonanie decyzji Nr [...] z dnia [...]. Z uzasadnienia postanowienia Kolegium wynikało, że strona składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła również o wstrzymanie wykonania decyzji Nr [...]. Kolegium uwzględniło jego wniosek i postanowieniem wstrzymało wykonanie wskazanej wyżej wymienionej decyzji. W ocenie organu I instancji zaistniała przesłanka wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez B.M. do czasu rozstrzygnięcia skargi strony przed sądem administracyjnym. Od tego postanowienia strona złożyła zażalenie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zażalenia strona powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni wyrażenia "zagadnienie wstępne" wywiodła, iż w jej ocenie nie zachodzi przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ I instancji. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, lub uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia przez organ I instancji w ramach tzw. samokontroli oraz o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wydanym m.in. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) postanowiło utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy tok czynności w sprawie. Dalej organ przywołał treść przepisu art. 97 § 1 k.p.a., w tym pkt 4 podkreślając, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium zauważyło, że zagadnienie wstępne wystąpi także wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyr. NSA w Warszawie z 21.7.1992 r., III SA 1041/92, Legalis; wyr. NSA z 28.09.2010 r., II GSK 820/09, Legalis). Zatem wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nastąpi, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" stanowi zagadnienie o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu (wyr. WSA w Warszawie z 08.07.2010 r., IV SA/WA 612/10, Legalis). Zagadnienie wstępne stanowi zagadnienie, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyr. WSA w Krakowie z 07.06.2011 r., II SA/KR 654/11, Legalis). Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy Kolegium podniosło, że organ I instancji powinien ustalić (wiedzieć) w sposób bezsporny (ostateczny) czy strona pobrała nienależne świadczenia rodzinne, w jakiej kwocie i za jaki okres. Obecnie w obrocie prawnym pozostaje decyzja Kolegium Nr [...] z dnia [...], której wykonalność została wstrzymana na wniosek strony postanowieniem Kolegium Nr [...] z dnia [...]. Brak wykonalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylającej w całości decyzję organu I instancji powoduje, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny organ I instancji nie będzie posiadał wiedzy czy strona pobrała nienależne świadczenia rodzinne, w jakiej kwocie i za jaki okres. W opinii Kolegium - orzekanie o umorzeniu takich nieokreślonych świadczeń przez organ I instancji jest niemożliwe i zależy od prawomocnego rozstrzygnięcia skargi strony przez sąd (sądy) administracyjny. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że zarzuty strony są bezzasadne ponieważ w sprawie zaistniała przesłanka z art.97 § 1 pkt. 4 do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca B.M. wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonej "decyzji" w całości i zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez potwierdzenie stwierdzonego przez organ I instancji zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, uznając, że zachodzą przesłanki statuowane w powołanym przepisie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta J. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu Nr [...]. Nadto zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jak również, art. 143 k.p.a., art. 124 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. ew. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., oraz w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm.) poprzez naruszenie wymienionych przepisów, w tym zasad ogólnych postępowania oraz brak lub niewystarczające wskazanie przez organ, wymaganych przepisami prawa składników wydanego postanowienia z dnia [...], w tym zwłaszcza błędne oznaczenie postanowienia organu I instancji odnośnie numeru i daty, tj. [...] z dnia [...], zamiast [...] z dnia [...], i ostatecznie orzeczenie przez organ II instancji, w sposób nieuzasadniony wystarczająco, po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak w sentencji kontestowanego postanowienia. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przywołała argumentację na poparcie stawianych zarzutów, szeroko cytując poglądy doktryny i orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko, akcentując, że organ I instancji zastosował właściwe przepisy prawa i dokonał ich prawidłowej wykładni. Co do zarzutu błędnego oznaczenia postanowienia organu I instancji Kolegium wyjaśnia, że błąd jest zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Nr [...] z dnia [...], natomiast w jego sentencji oznaczenie postanowienia, które było przedmiotem badania Kolegium jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając w tych granicach legalność zaskarżonego orzeczenia nie sposób dostrzec naruszenia przepisów prawa, nie sposób też było podzielić zarzutów skargi. Wydając zaskarżone orzeczenie organ działał zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W szczególności wyjaśnił sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Dokonał poprawnych ustaleń stanu faktycznego, poczynił prawidłowe rozważania faktyczne i prawne, trafnie rozstrzygając występujące w sprawie zagadnienie, a swe stanowisko przekonująco umotywował. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia też wątpliwości co do jego zgodności z powołanymi przepisami prawa. Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wynikających z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...] wszczętego na wniosek skarżącej B.M. zawarty w odwołaniu od decyzji Nr [...] z dnia [...]. Jako podstawę zawieszenia postępowania wskazano przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji obligatoryjnie zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: - postępowanie administracyjne jest w toku, - zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte - rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnym zagadnienia prawnego, przy czym ocena tego zagadnienia należy do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Elementem decydującym o zawieszeniu postępowania jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Ów związek przyczynowy musi być rozumiany w ten sposób, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe rozstrzygnięcie danej sprawy. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, to jest takie, które nie było prawomocnie przesądzone w innej sprawie. Bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organy w niniejszej sprawie wykazały jednakże, że taki związek istniał, a rozpatrzenie wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wynikających z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...], której wykonanie wstrzymano, było niemożliwe do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na opisaną tu decyzję organu odwoławczego. Należy tu podkreślić, że oczywistym jest, iż samo uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak w razie wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie art. 61 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zachodzi – zdaniem Sądu - obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wynikających z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...] - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie zobowiązania B.M. do zwrotu świadczeń rodzinnych uznanych za niezależnie pobrane za okres od [...] do [...] w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami Zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Może to jednak uczynić tylko w sytuacji, gdy decyzja ta jest wykonalna, a takiego waloru z uwagi na orzeczenie Kolegium o wstrzymaniu jej wykonalności, wspomniana wyżej decyzja nie posiada. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że utrata waloru ważności decyzji może zaś nastąpić jedynie w razie jej prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Skutku takiego nie wywołują zaś orzeczenia z art. 61 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak tego rodzaju orzeczenia oznaczają zawieszenie w czasie skutku prawnego, wynikającego z objętej nimi decyzji. W tym przedziale czasowym nie jest zatem możliwe ani umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, ani odroczenie termin płatności, ani tez rozłożenie należności na raty. Zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd też w niniejszej sprawie fakt, że przed tut. Sądem zawisła sprawa skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...], której wykonanie wstrzymano, stanowił obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Z tych względów postanowienia organów obydwu instancji wydane zostały bez naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz innych przepisów wskazanych w treści skargi. Zatem końcowo godzi się wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności , pomimo subiektywnych odczuć skarżącej, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.