IV SA/Gl 1139/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] odmówiono D.G. przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup podręczników szkolnych dla syna. W uzasadnieniu decyzji omówiono przepisy ustawy o pomocy społecznej z regulujące zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W toku postępowania ustalono, że D.G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trójką dzieci. Dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie przekroczył kryterium dochodowego wynoszącego dla rodziny pięcioosobowej 1755 zł. Ponadto, jak wskazano, wystąpiły przesłanki do udzielenia pomocy, a mianowicie niepełnosprawność i przewlekła choroba. Przywołano treść art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb osoby lub rodziny może być przyznany zasiłek celowy na zakup żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z dokumentacji posiadanej przez organ pierwszej instancji, z pisemnego oświadczenia strony złożonego w MOPS w dniu [...] z oświadczenia złożonego przez męża wnioskodawczyni do protokołu sporządzonego w dniu [...] podręczniki dla syna zakupiono ze stypendium szkolnego, a więc potrzeba została zabezpieczona we własnym zakresie. Zasiłek celowy przyznawany jest z pomocy społecznej na określony cel tj. zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Natomiast cel ten został już zrealizowany ze środków własnych, stąd nie ma podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku celowego W tym miejscu przyjdzie zauważyć, iż wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup podręczników szkolnych dla syna, został złożony przez D.G. w dniu [...], zaś pierwsza decyzja organu pierwszej instancji w tej sprawie została wydana w dniu [...] (odmowna). Kolejne decyzje w tej sprawie wydano w dniach: [...] (odmowna, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w dniu [...] ); [...] (odmowna ze względu na zaspokojenie potrzeby, uchylona przez Kolegium) oraz [...] (umarzająca postępowanie, także uchylona przez Kolegium). Od tej decyzji, jak również od kilku innych rozstrzygnięć w sprawach dotyczących zasiłków celowych na zaspokojenie różnych potrzeb, odwołanie w ustawowym terminie wniosła D.G., wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylając wcześniejsze decyzje organu pierwszej instancji w sprawach, od których wniosła odwołanie, wskazało na sposób interpretacji przepisów prawa i ewentualny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast kwestionowane przez nią decyzje Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: OPS) nie uwzględniają tych wskazań i stanowią powielenie wcześniejszych orzeczeń . W szczególności OPS nie zbadał dochodu rodziny na dzień złożenia wniosku, lecz kieruje się dochodem uzyskanym dwa lata później. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony z dnia [...]. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, że D.G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trójką dzieci. Dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł i nie przekroczył kryterium dochodowego określonego wart. 8 ust. 1 pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej. Następnie organ odwoławczy omówił treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1. Zgodnie z art. 39 u.p.s, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślono, iż wymogi formalne określone w powyżej cytowanych artykułach konieczne do otrzymania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego zostały przez stronę spełnione -dochód rodziny nie przekroczył kryterium dochodowego przewidzianego dla pięcioosobowej rodziny, które wynosi 1755,00 zł. i występuje w rodzinie dysfunkcja w postaci przewlekłej choroby i niepełnosprawności. Pomoc w formie zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. przyznawana jest w ramach uznania administracyjnego, w oparciu o sytuację świadczeniobiorcy i niezbędne potrzeby bytowe oraz o możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Wyznacznikami przyznania świadczenia pomocy społecznej są z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W sytuacji, w której potrzeba w postaci zakupu podręczników szkolnych została przez stronę zabezpieczona we własnym zakresie przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przyznanie stronie pomocy stanowiącej przedmiot wniosku nie jest możliwe. Potrzeba już nie występuje, została zaspokojona i tym samym nie stanowi potrzeby niezbędnej w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. . Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono należy, że organ pierwszej instancji poinformował stronę o możliwości wglądu do akt na każdym etapie postępowania (oświadczenie z dnia [...]) .Ponadto w dniu [...] strona skorzystała z tego prawa i zapoznała się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Kolegium wskazało również, że w sytuacji gdy, w ocenie strony, sprawy nie zostały rozpatrzone w ustawowym terminie, strona mogła przed wydaniem zaskarżonej decyzji złożyć zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczącej kilku rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., D.G. domagała się uchylenia wskazanych decyzji oraz skierowania ich do ponownego rozpatrzenia. W pierwszym rzędzie podnosi, iż Kolegium mylnie wskazywało na możliwość przywołania nowych faktów w czasie postępowania aż do wydania decyzji przez OPS, bowiem przedstawione przez nią dokumenty były wystarczające do rozpoznania sprawy. OPS żądał od niej wielu zbędnych dokumentów, które w dalszym postępowaniu nie wykorzystywał, ani też nie były one potrzebne do załatwienia sprawy. Na różnych etapach postępowania wydawano różne decyzje, nieraz z naruszeniem prawa i zdrowego rozsądku, niejednokrotnie umożliwiały one przedłużanie sprawy organom prowadzącym postępowanie. Zarzuciła organom przewlekłość postępowania w związku z długim okresem czasu, w jakim jej wnioski o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej były rozpatrywane. Przykładowo wskazuje na wniosek w sprawie przyznania świadczeń w postaci obiadów dla dziecka w szkole, który był rozpatrywany około roku, zaś decyzja została wydana dopiero w maju lub w czerwcu, już po zakończeniu roku szkolnego. Przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego zasiłku celowego na zakup gazu, trwającego ponad dwa lata, spowodowało konieczność uregulowania rachunków z tego tytułu, kosztem innych zobowiązań, zaś dla organów był to argument świadczący o zaspokojeniu niezbędnej potrzeby. Prowadzenie postępowań w ten sposób powoduje utratę zaufania obywatela do organów władzy publicznej, zaś ochrona jednostki i rodziny ma charakter, w jej ocenie, iluzoryczny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko. Dodatkowo wskazał, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przewlekłości postępowania, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęło do siedziby Kolegium w dniu [...]. Kolegium, działając na podstawie art. 36 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...], a decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana z zachowaniem terminu wskazanego w postanowieniu tj. w dniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270,dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne, mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu ww. przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest prowadzona na szczególnych zasadach. Polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. Podjęcie jej poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2009 r. , Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: u.p.s.), zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 u.p.s., nosi znamiona aktu uznaniowego. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji w prawo do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r. , II GSK 745/09, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Ramy owej swobody prawo materialne może ograniczać w różny sposób, w szczególności zaś określając kierunkowe dyrektywy korzystania uznania w normie stanowiącej podstawę aktu , jak również w przepisach wskazujących na cel regulacji prawnej , w której zamieszczone zostało upoważnienie do podjęcia aktu uznaniowego. Jeśli chodzi o przepisy prawa procesowego , to ramy te wyznacza przede wszystkim zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określona w art. 7 k.p.a. Warunkiem jednak przejścia organów orzekających w sprawie zasiłku celowego określonego w art. 39 u.p.s. do etapu rozstrzygnięcia, podejmowanego w ramach uznania, jest wcześniejsze spełnienie wstępnych warunków określonych w tym przepisie . W szczególności zaś chodzi o zakwalifikowanie potrzeby, stanowiącej przedmiot wniosku osoby zainteresowanej, jako "niezbędnej potrzeby bytowej" oraz brak zaspokojenia tej potrzeby. Potrzeby te, w myśl ust. 2 art. 39 u.p.s., mogą polegać na konieczności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyliczenie rodzajów niezbędnych potrzeb bytowych poprzedzone jest zwrotem " w szczególności", zatem mogą w grę wchodzić także inne potrzeby nie ujęte w przepisie, o ile zostaną przez organ zakwalifikowane jako niezbędne i bytowe. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008 r. , I OSK 1523/07 , LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka zwłaszcza taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30 września 2008 r. , I OSK 1451/07 , LEX nr 489096). Przenosząc te ustalania na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć, iż potrzeba zgłaszana przez skarżącą we wniosku z dnia [...]– zakup podręczników szkolnych została przez nią zaspokojona przy poprzez wykorzystanie własnych możliwości. Okoliczność ta nie budzi żadnej wątpliwości, stąd w dacie orzekania przez organ odwoławczy (także i w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji) istniał stan zaspokojenia wskazanej potrzeby. Tym samym, ze względu na niespełnienie przesłanki warunkującej możliwość (dopuszczalność) uznaniowego orzekania w rozpatrywanej sprawie odmowa przyznania D.G. zasiłku celowego na zakup podręczników szkolnych dla syna znajduje pełne uzasadnienie. Natomiast Sąd podziela zarzuty skarżącej odnoszące się do przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie, tak przez organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy. Świadczy o tym okres czasu jaki upłynął od złożenia wniosku przez skarżącą w tej kwestii ([...]) do wydania decyzji kończącej sprawę ([...]), wielokrotne uchylanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnięć organu pierwszej instancji oraz przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, kiedy była ona już dostatecznie wyjaśniona ( w zasadzie postępowanie mogło zakończyć się decyzją z dnia [...], dalsze postępowania niczego do sprawy nie wniosły). Ponadto zaś, w decyzjach organu odwoławczego w żaden sposób nie odnoszono się do wcześniejszych rozstrzygnięć. Można odnieść wrażenie, ze organ odwoławczy o nich nie wiedział. Wszystko to składa się na naruszenie jednego z podstawowych standardów europejskich i konstytucyjnych w postaci prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd administracyjny nie dysponuje jednak instrumentami prawnymi, które w takiej sytuacji mógłby zastosować. Może to uczynić jedynie w przypadku bezczynności organu (art. 149 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.