IV SA/Gl 114/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi [...] Okręgowej Izby A w B. na uchwałę Rady Powiatu w Ż. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę [...] Okręgowa Izba A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Powiatu w Ż. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. ul. [...]. Jako przedmiot zaskarżenia wskazała § 9 ust. 4 oraz § 1 ust. 5 lit E Statutu zatwierdzonego opisaną uchwałą. W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91 poz. 408) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115 poz. 749 z późn. zm.), a także naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 30 poz. 300) poprzez pominięcie w uchwalonym statucie obligatoryjnego stanowiska przełożonej pielęgniarek oraz stworzenie (w miejsce ustawowo wymaganych i obligatoryjnie obsadzanych w drodze konkursu stanowisk pielęgniarek oddziałowych) stanowisk pielęgniarek koordynujących, tożsamych w zakresie merytorycznym ze stanowiskami pielęgniarek oddziałowych. W zamyśle inicjatorów uchwały, jak stwierdza się w skardze, takie uregulowanie pozwolić ma na pominięcie niezbędnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsadzanych stanowisk oraz umożliwienie dowolnego obsadzania tych stanowisk, bez względu na posiadane kwalifikacje. Ponadto, jako naruszoną zaskarżoną uchwałą wskazano ustawę o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych ( zwłaszcza art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 17 Konstytucji RP), w zakresie w jakim wyklucza uprawnienia samorządu zawodowego dotyczące sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu m.in. poprzez uczestnictwo przedstawicieli samorządu w pracach komisji konkursowych. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca domagała się jednocześnie uchylenia i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wniesionej skargi zwrócono uwagę, iż zakwestionowany § 9 ust. 4 uchwalonego statutu wprowadza w miejsce pielęgniarek oddziałowych nowe stanowisko pod nazwą "pielęgniarka koordynująca". Miałaby ona być, zdaniem skarżącej, powoływana w drodze swobodnego wyboru przez Kierownika Zakładu (Dyrektora), po przeprowadzeniu wewnętrznego postępowania rekrutacyjnego przez komisję powoływaną przez Dyrektora. Skarżąca stwierdziła, iż podstawą świadczenia czynności przez osoby na stanowiskach pielęgniarek koordynujących miałaby być umowa o pracę lub umowa cywilnoprawna. Odnosząc się do regulacji regulaminu porządkowego, uzupełniającego zapisy zatwierdzonego statutu, skarżąca stwierdziła, iż Dyrektorowi podlegaliby bezpośrednio wszyscy pracownicy Oddziału, a w zakresie merytorycznym – wszystkie pielęgniarki zatrudnione na Oddziale. Wskazując na zapis zawarty w art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej skarżąca stwierdziła, iż zamieszczono w tej normie reguły obsadzania stanowiska naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu i pielęgniarki oddziałowej w Samodzielnych Publicznych Zakładach Opieki Zdrowotnej. Wszystkie te stanowiska wymagają ich obsadzenia w drodze konkursu. Tworzenie tożsamych w sensie merytorycznym stanowisk stanowić musi więc, w opinii skarżącej, obejście przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W skardze podniesiono także , iż konkurs, w drodze którego obsadzane być muszą wymienione stanowiska podlega również ścisłej regulacji prawnej. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115 poz. 749 z późn. zm.) unormowano bowiem szczegółowo skład komisji konkursowej, treść ogłoszenia o konkursie, niezbędne informacje oraz wymóg zgłaszania określonych danych, a także ramowy regulamin przeprowadzenia konkursy. Skarżąca wskazała, iż w przepisach wykonawczych do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, które regulują wymagania, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej oraz kwalifikacje wymagane od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej figuruje stanowisko pielęgniarki oddziałowej. Nowelizacje wymienionych przepisów wykonawczych doprowadzające do zmiany nazewnictwa poszczególnych stanowisk, w opinii skarżącej, nie mogą ingerować w przepisy o randze ustawowej, a zatem mimo zmian w nazwie poszczególnych stanowisk należy je obsadzać w drodze konkursu. Obsadzenie stanowiska pielęgniarki koordynującej, jeśli jest ona odpowiednikiem pielęgniarki oddziałowej wymaga zatem przeprowadzenia konkursu. Powołano się w tym miejscu skargi na zaprezentowane przez Naczelną Pielęgniarkę Kraju oraz Ministerstwa Zdrowia stanowiska potwierdzające twierdzenia skarżącej i załączono je do skargi. Odnosząc się do wymogu obsadzania określonych w ustawie stanowisk w drodze konkursu skarżąca oświadczyła, iż regulacja ta ugruntowuje pozycję samorządów zawodów zaufania publicznego w zakresie sprawowania pieczy oraz gwarancji należytego wykonywania zawodu pielęgniarki, służy przejrzystości procedur rekrutacyjnych, a więc likwidacja konkursów stanowi niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym próbę ograniczenia konstytucyjnych praw i obowiązków samorządu zawodowego pielęgniarek. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Ż. wniosła o jej oddalenie ze względu na brak interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej do jej wniesienia. Organ wskazał, iż trudno znaleźć jest argumenty przemawiające za stwierdzeniem, iż zaskarżony zapis o treści "oddziałami kierują Kierownicy – Koordynatorzy Oddziału, a pracą pielęgniarek kierują Pielęgniarki Koordynujące", nieokreślający w żaden sposób trybu ich wyboru, a przede wszystkim nieprzewidujący pominięcia ustawowej procedury konkursowej i nieokreślający jakichkolwiek zasad podległości merytorycznej oraz podstaw świadczenia pracy na zajmowanych stanowiskach - narusza interes prawny i uprawnienia skarżącej. W opinii organu zaskarżony zapis statutu nie dotyczy kompetencji ustawowych [...] Okręgowej Izby A w B. Jednocześnie stwierdzono, iż zarzuty skargi, które odnoszą się do unormowania zawartego w regulaminie porządkowym nie mogą być uznane za zasadne, bowiem w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w trybie art. 53 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca nie może kwestionować zapisów zawartych w tego charakteru aktach. Niezależnie od zarzutów natury formalnoprawnej, odnosząc się do meritum sprawy podniesiono, iż kwestia dotycząca podmiotu kierującego oddziałem szpitalnym była przedmiotem licznych dyskusji i polemik. Organ zauważył, że istnieje koncepcja popierająca nadal system "ordynatorski", mimo nowelizacji przez Ministra Zdrowia przepisów wykonawczych, takich jak rozporządzenie w sprawie stażu podyplomowego lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2007r. 160, poz.1137), rozporządzenie w sprawie standardów postępowania oraz procedur medycznych przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii w zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. Nr 160, poz. 1133), rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. z 2007r. Nr 160, poz.1134), rozporządzenie w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2007r.Nr 160, poz.1135), rozporządzenie w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 160, poz. 1136), rozporządzenie w sprawie zasad organizacji obsługi bibliotecznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz zasad współdziałania bibliotek publicznych w wykonywaniu tej obsługi (Dz. U. z 2007r. Nr 160, poz.1138), czy rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r.Nr 160, poz.1139). Zwrócono nadto uwagę na pogląd, według którego system "nieordynatorski" może funkcjonować obok dotychczasowej funkcji ordynatora, gdyż przepis art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie zobowiązuje do utworzenia stanowiska ordynatora. Norma ta jest bowiem adresowana nie tylko do szpitali, ale do publicznych zakładów opieki zdrowotnej w ogóle, a więc do laboratoriów, czy stacji sanitarno-epidemiologicznych, zatem w przypadku interpretowania tego przepisu jako normy nakładającej obowiązek tworzenia stanowiska ordynatora, musiałoby ono być tworzone nie tylko w szpitalach, ale we wszystkich zakładach opieki zdrowotnej. Odwołując się do uzasadnień projektów rozporządzeń Ministra Zdrowia, zawierających nowelizacje dotychczasowego stanu prawnego organ wskazał, iż celem tych zmian było wprowadzenie innego niż "ordynatorski" modelu kierowania oddziałami szpitalnymi. Model ten zakładać miał możliwość powierzenia nadzoru merytorycznego konsultantom – specjalistom w dziedzinie zgodnej z profilem jednostki, co zostało już zastosowane w oddziałach psychiatrycznych, w oparciu o regulację prawną zezwalającą na kierowanie oddziałem psychiatrycznym przez ordynatora lub lekarza kierującego oddziałem. Organ stwierdził, iż znowelizowane rozporządzenia, wymienione wyżej, rozszerzają na innych lekarzy kierujących oddziałem uprawnienia ordynatora, co też przewidziano w zaskarżonym § 9 ust. 4 Statutu, a w chwili obecnej występuje różnorodność praktyki w zakresie organizacji stanowisk kierujących oddziałami szpitalnymi, co zgodnie ze stanowiskiem doktryny jest całkowicie dopuszczalne. Powołując się na opracowanie prof. Zdzisława Kubota ( "Nieordynatorskie systemy prowadzenia oddziałów szpitalnych") oraz komentarz do art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej autorstwa M. Dercz, T. Rek wydawnictwo ABC 2007r. uznano, że ustalanie systemów prowadzenia oddziałów szpitalnych leży tylko i wyłącznie w gestii kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę zauważono nadto, iż załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 1999r. Nr 30 poz. 300 z póżn. zm. ) przewiduje stanowisko pielęgniarki koordynującej i co więcej ustanawia dla pielęgniarek koordynujących wyższe wymagania kwalifikacyjne niż dla pielęgniarek oddziałowych, co dodatkowo uzasadnia treść kwestionowanego zapisu § 9 ust. 4 Statutu. Stanowi to kontrargument do zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa stwierdzenia, iż obsada stanowisk pielęgniarek koordynujących będzie odbywała się bez względu na posiadane kwalifikacje. Podkreślono, iż zakres obowiązków na poszczególnych rodzajach stanowisk nie jest już przedmiotem regulacji przepisów powszechnie obowiązujących lecz może być ujęty w regulaminach wewnętrznych zakładu. Powyższe oznacza, zdaniem organu, iż trwałe powierzenie obowiązków pielęgniarek oddziałowych pielęgniarkom koordynującym nastąpić może poprzez zmianę struktury organizacyjnej zakładu i uzasadnia wprowadzenie kwestionowanego zapisu. W opinii organu zaskarżony § 9 ust. 4 Statutu nie zawierał regulacji związanych z wprowadzeniem podległości merytorycznej personelu pielęgniarskiego kierownikowi oddziału oraz podstaw świadczenia pracy przez Kierowników- Koordynatorów Oddziału oraz Pielęgniarek Koordynujących, a zatem uznano za zbędne ustosunkowywanie się do powyższych zarzutów. Organ zwrócił uwagę, iż większość stawianych w skardze zarzutów wywodziła się z poglądów komentatorów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Poglądy te odnosiły się jednakże do stanu prawnego sprzed nowelizacji rozporządzeń wykonawczych do tego aktu. Organ odniósł się także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2008r. sygn akt IV SA/Gl 749/08, którym uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały stanowiącej obecnie przedmiot skargi. Powołując się na motywy przywołanego wyroku organ stwierdził, iż w obowiązującej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej brak jest przepisu przewidującego, iż stanowisko kierującego oddziałem zajmuje ordynator, a także przepisu, który określałby jaki podmiot powinien kierować oddziałem szpitalnym. W związku z powyższym, jeżeli art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zakłada, iż tylko niektóre kwestie istotne dla ustroju i funkcjonowania zakładu opieki zdrowotnej uregulowane zostały w ustawie, brak przepisów regulujących określone stanowiska nie może prowadzić do wniosku, iż tworzenie tych stanowisk było zakazane. Organ wskazał również na zapis § 7 ust. 1 zaskarżonego Statutu, na mocy którego w strukturze organizacyjnej Zespołu tworzy się stanowisko Zastępcy Dyrektora do spraw Pielęgniarstwa. Zauważono, w świetle art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, iż stanowisko to jest obsadzane w drodze konkursu. Zapis § 7 ust. 1 Statutu wskazuje zatem, iż Rada Powiatu w Ż. zatwierdzając ten akt w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą w niczym nie uszczupla praw środowisk medycznych w uczestnictwie w postępowaniu konkursowym. W piśmie z dnia [...] r. skarżąca zawarła polemikę ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę. Kwestionując zarzut braku po jej stronie legitymacji prawnej do wniesienia skargi zwróciła uwagę, iż zapisy zatwierdzonego statutu kolidują bezpośrednio z jej kompetencjami dotyczącymi współuczestnictwa w procedurach konkursowych na stanowiska pielęgniarek oddziałowych, co stanowi naruszenie konstytucyjnej roli samorządów zawodowych ( art. 17 konstytucji oraz art. 4 ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych) oraz naruszenie uprawnień przewidzianych w art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wywody organu odnoszące się do systemów nieordynatorskich zostały uznane przez skarżąca jako nie mające związku ze sprawą, a nadto wątpliwe co do ich zasadności. Powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2008r sygn, akt II OSK 666/08. Jednocześnie wskazała, iż znaczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przywołanego przez organ, dla oceny obecnej sprawy jest mocno ograniczone, gdyż przedmiotem kontroli w sprawie zakończonej wymienionym wyrokiem było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], a twierdzenia Sądu w przywołanej sprawie nie mają charakteru prejudycjalnego przy ocenie słuszności wniesionej obecnie skargi. W pozostałej części pisma skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi. Opisaną skargę poprzedzało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...]r. skierowane do Starosty Powiatu w Ż., w którym [...] Okręgowa Izba A w B. wystąpiła o usunięcie z obrotu prawnego uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. W wezwaniu tym skarżąca powołała się na naruszenie jej interesu prawnego i uprawnienia wywodzącego się z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych, bowiem jej zdaniem zapis zawarty w § 9 ust. 4 Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. prowadził do pominięcia procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsady stanowisk ordynatora oddziału i pielęgniarki oddziałowej i umożliwiał obsadzanie tych stanowisk w sposób dowolny, bez względu na posiadane kwalifikacje. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zamieszczono argumentację powtórzoną następnie w całości w treści uzasadnienia opisanej wyżej skargi. W odpowiedzi na wezwanie Starosta Powiatowy w Ż., kierując do skarżącej pismo z dnia [...]r. doręczone jej w dniu [...]r. nie uwzględnił stanowiska [...] Okręgowej Izby A w B. Uznano bowiem, iż wprowadzone do Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. zmiany są zgodne z prawem i nie naruszają uprawnień reprezentowanych przez samorząd zawodowy pielęgniarek. Akta przedstawione Sądowi wraz ze skargą zawierały odpis uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż., ul. [...] stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały. W § 9 ust. 4 Statutu określone zostało, iż Oddziałami Zespołu kierują Kierownicy -Koordynatorzy Oddziału, a pracą pielęgniarek kierują Pielęgniarki Koordynujące. Podjęcie uchwały poprzedzone było posiedzeniem Rady Społecznej przy Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. Z treści protokołu wynikało, iż Rada Społeczna po przedstawieniu jej projektu nowego Statutu i Regulaminu przyjęła go jednogłośnie. Protokół z posiedzenia Komisji Zdrowia I Polityki Społecznej z dnia [...]r. załączony do uchwały wskazywał na przyjęcie projektu uchwały przy dwóch głosach wstrzymujących. Strony postępowania sądowoadministracyjnego dodatkowo przedstawiły Sądowi dokumentację, z której wynikało, iż [...] Okręgową Izbą A w B. zajęła negatywne stanowisko w stosunku do projektowanych zmian w Statucie Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż., przedstawiając Staroście Powiatu w Ż. opinię sporządzoną przez zespół radców prawnych, a także negatywnie wypowiadała się co do stanowiska zajętego przez Radę Społeczna Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Sądy administracyjne nie działają jednakże z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości. Wśród uprawnionych do wniesienia skargi na akt samorządu terytorialnego podmiotów wymienić można przede wszystkim wojewodów. Kompetencja organu nadzorczego do samodzielnego stwierdzania nieważności została bowiem ograniczona w czasie. Po upływie 30 dni od doręczenia takiego aktu organ nadzoru może natomiast zaskarżyć go do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego w ustawach ustrojowych przyznane zostało także innym podmiotom. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.1591) i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592) , a także art. 90 §1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim (Dz. U. z 2001r.Nr 142 poz. 1590 tekst jednolity) wyznaczają podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy (powiatu, województwa) w sprawie z zakresu administracji publicznej". Dla odczytania pojęcia "każdy" użytego dla określenia podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi w trybie wskazanych przepisów ustaw ustrojowych można, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, posłużyć się art. 29 kodeksu postępowania administracyjnego i uznać iż mieszczą się w tym pojęciu osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne ( w tym organizacje samorządowe jak stanowi art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.) - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. [...] Okręgowa Izba A w B., jako organizacja samorządowa mieściłaby się przeto w analizowanym pojęciu "każdy", użytym w treści art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W przeciwieństwie do organu nadzoru, którego uprawnienia do zaskarżenia aktów samorządu terytorialnego nie zostały ograniczone żadnym warunkiem, podmiot, o którym mowa w wymienionych przepisach ustaw ustrojowych musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, a uchwała ta musi zostać podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ponadto wniesienie przez niego skargi do sądu administracyjnego wymaga uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia. Jak z powyższego wynika, skarga wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w pierwszej kolejności obliguje sąd administracyjny do zbadania, czy zaskarżony akt jest aktem z zakresu administracji publicznej, a także zbadania drugiego warunku formalnoprawnego - istnienia "uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia". W przypadku braku "uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia", a przede wszystkim ustalenia, że zaskarżony akt nie został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej Sąd obowiązany byłby do odrzucenia skargi. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał w pierwszej kolejności oceny charakteru zaskarżonego aktu. Jak wynika z treści skargi przedmiotem jej jest § 9 ust. 4 uchwały zatwierdzającej Statut Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej, którego treść, w przekonaniu skarżącej, wpływa na jej indywidualną sferę uprawnień. Skarga odnosi się zatem bezpośrednio do regulacji ustroju Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie posiada charakteru prawa powszechnie obowiązującego jednakże zawarte w nim unormowanie należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Materia statutu, a w szczególności uregulowanie dotyczące siedziby i obszaru działania, rodzaju i zakresu udzielanych świadczeń, dotyczy wykonywania zadań publicznoprawnych powiatu o charakterze ponadgminnym wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatu ( sprawy promocji i ochrony zdrowia) i pozostaje w ścisłym związku z opisanym w art. 68 ust.1 i 2 Konstytucji RP prawem obywateli do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Normuje zatem nie tylko zachowania adresatów usytuowanych wewnątrz układu organizacyjnego administracji publicznej i nie może być przeto traktowana jako akt o charakterze kierownictwa wewnętrznego w ścisłym tego słowa rozumieniu. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r. sygn. III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171), wypowiedział pogląd, że skoro przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej" ma stanowić jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to należy konsekwentnie przyjąć, że powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu. Przenosząc powyższy pogląd na grunt ustawy o samorządzie powiatowym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa uchwała mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą przez sądy administracyjnej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega kontroli sądowej. Przechodząc zatem do badania drugiej przesłanki formalnoprawnej zauważa się, iż skarżąca wystąpiła z wezwaniem o którym mowa w art. 87 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o samorządzie powiatowym, a organ udzielił negatywnej odpowiedzi w terminie 30 dni od skierowania do niego wezwania. W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu powiatu w trybie art. 87 ust. 1 ustawy ustrojowej organ ma obowiązek stosować się do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 k.p.a. Bieg jego rozpoczyna się od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym terminie organ zobligowany jest do zajęcia stanowiska i przekazania go wzywającemu. Natomiast skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wzywający wnosi w terminie trzydziestu dni od udzielenia odpowiedzi na to wezwanie (art. 53 ust. 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż spełniona została w sprawie także formalnoprawna przesłanka wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dochowany trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpił do zbadania legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Badanie legitymacji procesowej następuje na rozprawie, a jej brak nakazuje skargę oddalić. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu, a wiec istnienie po jego stronie legitymacji procesowej otwiera natomiast drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Powtórzyć tu należy, iż zamieszczenie przez ustawodawcę w treści art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zaimka "każdy" nie oznacza uprawnienia do działania, jako kontrolera prawa stanowionego przez organy administracji, każdego podmiotu posiadającego przymiot strony. Legitymacja do zaskarżenia uchwał organów powiatu oparta na ochronie interesu publicznego przyznana bowiem została tylko organom nadzoru. Skarga złożona w trybie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru skargi powszechnej, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Wnoszący skargę podmiot musi przeto wykazać się interesem prawnym lub uprawnieniem do wniesienia skargi. Tytuł do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu wymaga nadto, by interes ten lub uprawnienie zostały już naruszone. Określenie "interes prawny" odnaleźć można także w treści art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., a więc w przepisach regulujących legitymację procesową stron postępowania administracyjnego i sądowoadministarcyjnego. Zauważa się, iż w żadnym ze wskazanych aktów nie zamieszczono definicji legalnej określenia "interes prawny". Definicja taka wytworzona została natomiast w drodze stosowania prawa, zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. Odnosząc się do zapisu zawartego w treści art. 28 k.p.a przyjęto, iż treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego s. 229). Według poglądów prezentowanych w orzecznictwie - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. I SA 1748/85, niepubl. z dnia 25 października 2006r sygn. akt I GSK 163/06 publ. LEX nr 274855). Legitymacja do złożenia skargi, wynikająca z treści wskazanego wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a oparta jest również na kryterium interesu prawnego, co oznacza, mając na uwadze przytoczone stanowisko doktryny i orzecznictwa, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Skarga skierowana do sądu może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007r.sygn. II OSK 2019/06 publ. LEX nr 325285). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Przedstawiona wyżej wykładnia pojęcia "interes prawny" może znaleźć w pełni zastosowanie do ustalenia treści interesu prawnego strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Podkreślić jednak trzeba, co już wcześniej zauważono, iż legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 ustawy ustrojowej ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszone. Reasumując uznać należy, iż skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Do wymogów skargi należy zatem nie tylko wskazanie normy prawnej stanowiącej podstawę konkretnych uprawnień skarżącego lecz także wskazanie, na czym polega naruszenie przez zaskarżony akt tego uprawnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na wstępie, że w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu w Ż. Nr [...] z dnia [...]r. skarżąca ograniczyła przedmiot zaskarżenia do § 9 ust. 4 zatwierdzonego tą uchwałą Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. W orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot, a w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały ( por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96 publikowana ONSA 1997, nr 3, poz. 104 lub wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r.sygn. akt SA/Wr 258/93, publikowany OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52). W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany objąć kontrolą jedynie zaskarżony § 9 ust. 4 Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej i zbadać, czy regulacja ta odebrała lub ograniczyła jakieś prawo skarżącej wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie nałożyła na nią nowy obowiązek lub też zmieniła obowiązek dotychczas na niej ciążący. Skarżąca, jako naruszone unormowaniem zawartym w § 9 ust. 4 Statutu Zespołu Zakładów Zdrowotnych w Ż. wskazała swoje uprawnienia wywodzące się z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o samorządzie pielęgniarek i położnych ( Dz. U. Nr 41 poz. 178 ) w związku z art. 17 Konstytucji RP, a także wywodzące się z przepisu art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89)). Było zatem konieczne poddać analizie wskazane regulacje prawne, by ustalić, czy istotnie na ich podstawie samorząd zawodowy pielęgniarek i położnych mógł skutecznie żądać od organu powiatu podjęcia określonych czynności z zamiarem zaspokojenia potrzeby samorządu, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności tego organu sprzecznych z potrzebami samorządu pielęgniarek i położnych. W myśl art. 17 ust. 1 Konstytucji RP zasadniczym celem, a także obowiązkiem samorządów zawodowych jest dążenie do zapewnienia należytego wykonywania zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Piecza, o jakiej mowa w powołanym przepisie Konstytucji, nie jest pojęciem prawnie zdefiniowanym. Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony trzeba rozumieć jako obowiązek sprawowania nadzoru, który może mieć nie tylko charakter bieżący (korygujący działania w toku ich wykonywania) ale i prewencyjny, a więc zapobiegający niekorzystnym z punktu widzenia interesu publicznego zachowaniom, jeszcze przed ich podjęciem (por. M. Szydło Nabywanie uprawnień do wykonywania wolnych zawodów Państwo i Prawo 2002/7/str. 51 i nast.). Konkretyzacja celów i obowiązków samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych dokonana została w treści art. 4 ust. 1 pkt 1-16 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o samorządzie pielęgniarek i położnych . W przepisach tych samorządowi zawodowemu pielęgniarek przyznane zostało szereg kompetencji. Wymienione normy prawne, mające charakter norm zadaniowych, stanowiące powtórzenie generalnego kierunku działania samorządów zawodowych, o którym mowa w art. 17 Konstytucji RP, bezspornie nie dają podstaw prawnych do konstruowania indywidualnych praw i żądań. W art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych wymieniono natomiast dopuszczalne środki działania tego samorządu do osiągnięcia wyznaczonych mu w Konstytucji RP celów. Takim środkiem działania zmierzającym do wykonywania nadzoru ( pieczy) nad zawodem pielęgniarki i położnej jest stwierdzanie prawa wykonywania zawodu , jak również instytucja konkursu, o której mowa we wskazanym w skardze przepisie art. 4 ust. 2 omawianej ustawy. Przewodniczenie komisjom konkursowym na stanowiska pielęgniarek naczelnych, przełożonych i pielęgniarek oddziałowych i uczestnictwo w konkursach na inne kierownicze stanowiska w służbie zdrowia gwarantuje organom samorządu zawodowego odpowiedni wpływ na kształtowanie obsady stanowisk pielęgniarskich określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 2007r. Nr 14 poz. 89). Wskazany przepis art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, w ramach sprawowania prewencyjnego nadzoru nad wykonywaniem zawodu pielęgniarki, niewątpliwie daje temu samorządowi zawodowemu prawo skutecznego domagania się uczestnictwa w ogłaszanych i przeprowadzanych konkursach na stanowiska, o których mowa w art. 44a ust. 1 pkt 4-6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ( por. rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu - Dz.U.Nr1 15 poz.749 z póz. zm.) Odwołując się w tym miejscu do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008r. sygn. akt I OSK 666/08 powołanego w treści skargi trzeba jednakże wskazać, iż art. 40 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej upoważnił ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, a nie wykazu obligatoryjnych stanowisk oraz że art. 44a ust. 1 ustawy dotyczy nie wykazu stanowisk, lecz trybu ich obsadzania. Konsekwentnie do tego trzeba przyjąć, iż wymienione normy nie dają skarżącej, jako samorządowi zawodowemu możność domagania się powołania określonego stanowiska w zakładzie opieki zdrowotnej. Na podstawie wskazanych przez skarżącą, jako naruszone, norm prawnych samorząd pielęgniarek i położnych nie posiada żadnego wpływu na strukturę organizacyjną samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i nie może domagać się wprowadzenia określonych stanowisk. Posiada natomiast uprawnienie do współdecydowania o obsadzeniu uwzględnionych w statucie zakładów opieki zdrowotnej stanowisk, jeżeli taki udział organów samorządu pielęgniarek i położnych wynika z cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego do art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zaskarżona uchwała jest aktem, którego przedmiotem jest regulacja organizacyjna nie kształtująca praw i obowiązków skarżącej, jak i nie pozbawiająca jej uprawnień w sposób bezpośredni i realny. Uchwalenie statutu zakładu opieki zdrowotnej o określonej treści nie stanowi naruszenia autonomii samorządów zawodowych, wynikającej z art. 17 Konstytucji RP. Ani w powołaniu na art. 4 ust. 1 pkt 1 czy art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o o samorządzie pielęgniarek i położnych , ani też w powołaniu na art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej [...] Okręgowa Izba A w B. nie może domagać się od podmiotu, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wprowadzenie do struktury tego zakładu określonych stanowisk, nawet, jeśli jej zdaniem są one konieczne dla właściwego wykonywania zawodu pielęgniarek i położnych. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącej nie dają też przepisy wykonawcze do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przywołane w skardze, czy też przywołany wcześniej przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji. Interes prawny (uprawnienie) to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa przyznały ochronę prawną. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, jak i obowiązujące przepisy wykonawcze do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie przyznają samorządowi pielęgniarek i położnych chronionego interesu prawnego co do domagania się okreslonej struktury organizacyjnej jednostek , którym organy powiatu powierzyły wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia. Związek z normą prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego stanowi istotę tego interesu. Norma ta musi być jednak konkretnie określona i wyodrębniona spośród innych norm. Interesu prawnego nie można zatem opierać tylko na istnieniu jakiegoś aktu prawnego, czy instytucji prawnej ( por.J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r.sygn. akt IV SA 846/95, Orzecznictwo Sądów Polskich 1997, z. 4, poz. 83). Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że interes do zaskarżenia badanej uchwały można wyłącznie traktować jako interes faktyczny skarżącej. Istnienie jednakże wyłącznie interesu faktycznego po jej stronie powoduje, iż skarżąca nie ma wymaganej art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można wykładni art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym interpretować rozszerzająco. Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, że organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych nie posiadają interesu prawnego do kształtowania struktur organizacyjnych zakładów opieki zdrowotnej, a ustawodawca nie przewidział ich współuczestniczenia w tym procesie. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie wskazuje, iż skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis. Nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżącą sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Hipotetyczne możliwości naruszenia prawa, wskazywane przez podmiot nie powołany generalnie do ochrony obiektywnego porządku prawnego, nie wyczerpują przesłanek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym stanie rzeczy, skoro strona skarżąca nie posiada legitymacji skargowej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi i na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.