IV SA/Gl 115/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo - wychowawczych 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miejska w W. uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w Gminie W. podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 62 ust. 1 i ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uchwaliła podjęcie działań zmierzających do utworzenia z dniem [...] w Gminie W. następujących Zespołów Szkół: Zespół Szkół Nr 1 z siedzibą w W., Zespół Szkół Nr 2 z siedzibą w P. oraz Zespół Szkół Nr 3 z siedzibą w D.. Wojewoda Ś. skargą z dnia [...] wniesioną za pośrednictwem Rady Miejskiej w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wystąpił o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały w częściach określonych w § 1 ust. 1 tiret pierwszy – jako niezgodnej z art. 62 ust. 1 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz ust. 1 tiret drugi w zakresie słów "z obwodem o zasięgu miasto W. – wieś Z. B. – wieś H.", ust. 2 tiret drugi w zakresie słów "z obwodem o zasięgu; - wieś P." i ust. 3 tiret drugi w zakresie słów; "z obwodem o zasięgu – wieś D. – wieś S. W." – jako sprzecznych z art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W motywach skargi przywołano wpierw przepisy ustawy o systemie oświaty regulujące kwestie łączenia placówek oświatowych w zespoły, podkreślono również, iż nie jest dopuszczalne łączenie istniejących zespołów. Tymczasem Rada Miejska w W. w § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały wskazała, że w skład tworzonego Zespołu Szkół nr 1 z siedzibą w W. wejdzie między innymi Zespół Szkolno-Przedszkolny w W.. Takie rozwiązanie zdaniem organu nadzoru jest wadliwe. Następnie organ ten przedstawił prawidłowe działania, które były możliwe do przeprowadzenia, aby gmina uzyskała oczekiwany przez nią efekt. W dalszej części motywów skargi wskazano, że w kwestionowanej uchwale określony został zasięg obwodów. W ocenie organu nadzoru nie jest jednoznaczne, czy zasięg ten odnieść należy do tworzonych zespołów, czy też do poszczególnych gimnazjów. Przybliżono również unormowania dotyczące tworzenia zespołu szkół jak również wyznaczania granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. Zaznaczono, że zasięg terytorialny szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny jest określany także w treści aktu założycielskiego szkoły, jednocześnie ustawodawca w żadnym przepisie nie posługuje się pojęciem obwodu zespołu szkół, co uzasadnia wniosek o braku uprawnienia rady gminy do unormowania tego zagadnienia w treści uchwały o utworzeniu zespołu szkół lub zespołu szkolno-przedszkolnego. W przypadku, gdy przywoływane obwody odnosiły się do poszczególnych szkół gimnazjalnych wymienionych w treści przedmiotowej uchwały to problematyka ta została już przez organ stanowiący gminy uregulowana w innej uchwale z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] uznał żądania skargi w całości, nadto zaznaczył, że z uwagi na negatywne opinie Kuratorium Oświaty w K. przedmiotowa uchwała nie była realizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrole działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 wyżej przywołanej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Dodatkowo należy zauważyć, że przedmiotowa skarga nie jest kwestionowana przez gminę W., ponieważ w odpowiedzi na skargę wyraźnie zaznaczono, że zgodzono się z jej treścią, a ponadto podkreślono, że z uwagi na negatywne opinie Kuratorium Oświaty w K. uchwała ta nie była realizowana. Fakt podzielania przez gminę W. wniesionej skargi nie zwalnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od jej merytorycznego rozpatrzenia. Z tego też powodu przyjdzie na wstępie zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżona uchwała jest aktem o charakterze intencyjnym. Ten jej charakter wynika z tego, że ma ona stanowić impuls dla organów gminy do podjęcia działań zmierzających do osiągnięcia efektu opisanego w § 1, czyli do utworzenia trzech zespołów szkół funkcjonujących na terenie gminy W.. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, albowiem mocą jej treści jeszcze żadne wiążące ustalenie nie nastąpiło. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, iż stosownie do postanowień art. 62 ust. 3 ustawy o systemie oświaty utworzenie zespołu szkół następuje w trybie art. 58 tej ustawy, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Z kolei po myśli przywołanego art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkołę lub placówkę oświatową zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Przywołane unormowania ustawy o systemie oświaty potwierdzają jedynie intencjonalny charakter przedmiotowy uchwały. Zatem mocą przedmiotowej uchwały władze gminy nie utworzyły wymienionych w niej zespołów, lecz wskazały, że podejmują działania zmierzające do ich utworzenia. Z uwagi na intencyjny charakter zaskarżonej uchwały rozważyć należy, czy rada gminy uprawniona była do podjęcia takiej uchwały, ponieważ przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierają unormowania przewidującego podjęcie tego typu uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tego typu uchwały znajdują umocowanie w przepisach prawa (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 216/08 niepublikowany). Ustalenie to posiada znaczenie dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały, ponieważ wyłączona jest ocena sprowadzająca się do uznania wydania jej bez podstawy prawnej. Dokonane ustalenie posiada istotne znaczenie dla oceny zasadności wniesionej skargi, jak również rodzaju podejmowanego rozstrzygnięcia. Wojewoda Ś. w swojej skardze akcentuje, że mocą przedmiotowej uchwały gmina W. podjęła działania zmierzające do utworzenia z dniem [...] trzech zespołów szkół, a jednocześnie z treści skargi wynika, że traktuje tę uchwałę jako akt tworzący te zespoły. Dostrzegana rozbieżność może mieć wpływ na ocenę zasadności wniesionej skargi, jednakże w tym konkretnym przypadku takiego skutku nie wywołuje, albowiem podniesiona w skardze organu nadzoru argumentacja także może być wykorzystana w przypadku uchwały o charakterze intencyjnym. Wojewoda Ś. podnosi, że gmina nie może w oparciu o unormowania zamieszczone w art. 62 ustawy o systemie oświaty dokonywać łączenia dwóch zespołów, a uprawniona jest jedynie do łączenia placówek oświatowych różnego typu. Sformułowany zarzut jest zasadny i znajduje on umocowanie w treści przywołanego przepisu, jak również akcentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 483/08 Lex 511540). Zatem przedmiotowy zarzut uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. Także drugi z podniesionych zarzutów, a dotyczący zasięgu obwodów jest zasadny, albowiem akcentowany dualizm wykładni przyjętych rozwiązań normatywnych nie może być akceptowana. Tym bardziej, że obie wykładnie doprowadzają do konkluzji sprzecznej z przepisami prawa. W tej sytuacji zasadnym jest wyeliminowanie z przedmiotowej uchwały tych elementów. W świetle przedstawionych rozważań przyjdzie podzielić stanowisko przedstawione przez organ nadzoru w skardze i uznać, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie narusza postanowienia przepisów ustawy o systemie oświaty, a dostrzeżone nieprawidłowe ujmowanie charakteru zaskarżonej uchwały nie wpływa na nietrafność podniesionych zarzutów. Sąd administracyjny uwzględniający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stosownie do postanowień art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza nieważność takiej uchwały względnie stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. O takim rozstrzygnięciu zadecydowało to, że jak było to sygnalizowane powyżej, przedmiotowa uchwała posiada charakter intencyjny, a zatem nie jest aktem prawa miejscowego. Zatem po upływie roku od dnia jej podjęcia nie stwierdza się jej nieważności lecz jedynie to, że wydana została z naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie przyjdzie dostrzec, że Wojewoda Ś. faktycznie nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie przewidzianym przepisami prawa i z tego powodu wniósł skargę do tutejszego Sądu, jednakże uczynił to stosunkowo szybko, albowiem pismem z dnia [...], natomiast uprawniony organ gminy W. przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dopiero pismem z dnia [...], a zatem po upływie ponad siedmiu miesięcy. Okoliczność ta musi być zaakcentowana, albowiem tak opieszała działalność organu gminy spowodowała podjęcie przez Sąd innego rozstrzygnięcia niż wnioskował o to organ nadzoru. Warto w tym miejscu podkreślić, że w aktach sprawy brak jest ze strony organu nadzoru monitu w sprawie szybszego sporządzenia odpowiedzi na skargę i przekazania jej do sądu administracyjnego. Fakt, iż gmina nie stosowała przedmiotowej uchwały i podziela argumentację zamieszczoną w skardze, z punktu widzenia oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały nie posiada żadnego znaczenia. Wojewoda Ś. w skardze wniesionej do tutejszego Sądu wystąpił o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części wskazanej w sentencji skargi, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, z uwagi na to, że wyeliminowanie z treści uchwały części wskazanych przez organ nadzoru czyni tę uchwałę bezzasadną. Przyjdzie zauważyć, że opinie Kuratorium Oświaty udzielane były do pełnej treści postanowień uchwały, zatem wyeliminowanie części postanowień uchwały czyni wydane opinie bezprzedmiotowymi. Nadto wskazana uchwała miała być wykonana do [...], a w tym okresie gmina nie podjęła prawem przewidzianych działań. Zatem niezbędne było stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W świetle przedstawionych rozważań należało orzec jak w sentencji. SJ/