IV SA/Gl 1178/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający z upoważnienia Wójta Gminy C., odmówił M.W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią – K.M. Uzasadniając decyzję organ wskazał na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn zm.). Podniósł, że K.M. wymaga całodobowej opieki i pomocy, jednak wykonywanie zatrudnienia przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności (dwoje dzieci) nie powoduje przerzucenia obowiązku alimentacyjnego na osoby zobowiązane w dalszej kolejności, tj. wnuczkę – M.W. Organ uznał, że sam fakt istnienia przeszkody w wykonywaniu obowiązku alimentacyjnego, w postaci zatrudnienia dzieci K.M., nie powoduje ich zwolnienia od jego pełnienia, ani też nie skutkuje obciążeniem nim osób zobowiązanych w dalszej kolejności, nie jest to bowiem równoznaczne z niezdolnością, czy też nienadawaniem się do wykonywania tego obowiązku. W odwołaniu od powyższej decyzji M.W. podniosła, że jest jedyną osobą, która może całodobowo zaopiekować się babcią K.M., natomiast mąż babci oraz jej dzieci nie mogą osobiście sprawować tej opieki, w związku z tym musiała zrezygnować z pracy. Odwołująca uznała, że dokonana przez organ wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z wieloma wyrokami sądowymi, na dowód czego przytoczyła rozważania czterech wyroków sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zauważyło, iż nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i osobą wymagającą opieki lub innymi członkami ich rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wymagają uwzględnienia innych przepisów tej ustawy, w tym definicji ustawowych, zawartych w jej art. 3, jak również odesłań do innych ustaw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu; innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei art. 17 ust. 1a omawianej ustawy stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Aktualna wysokości świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 520,00 zł miesięcznie (art. 17 ust. 3). Kolegium wyjaśniło, że obowiązująca treść przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost odwołuje się do definicji zawartej w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, która ma brzmienie następujące: obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny wynika zatem z więzi rodzinnych i ma on na celu zapewnienie koniecznych środków utrzymania i wychowania członkom rodziny, która w ten sposób utrwala i umacnia wzajemne stosunki. Obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej - tylko rodzeństwo. Natomiast jeśli chodzi o powinowatych, obowiązek alimentacyjny obciąża jedynie ojczyma i macochę z jednej strony i pasierbów z drugiej strony na zasadzie wzajemności. Obowiązek alimentacyjny obciąża również wzajemnie małżonków, niebędących wszakże osobami spokrewnionymi. Jeśli chodzi o krewnych w linii prostej, nie ma znaczenia stopień pokrewieństwa, obciążone są zarówno dzieci, jak i wnuki, prawnuki, z drugiej strony natomiast rodzice, dziadkowie, pradziadkowie. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że K.M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe od dnia [...] oraz, że jej mąż J.M. również jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże K.M. ma 2 dzieci, które zobowiązane są do alimentacji, tj. córka – B.M., która oświadczyła, że nie może sprawować opieki nad matką ze względu na fakt pozostawania w zatrudnieniu i bycie jedynym żywicielem rodziny oraz syn Z.M., który oświadczył, że jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i pracuje w zakładzie pracy chronionej, nadto pozostaje jedynym żywicielem rodziny i mieszka poza miejscem zamieszkania rodziców, dlatego nie może sprawować opieki nad matką. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu, natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w bliższym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, skoro niepełnosprawna K.M. ma dwoje dzieci, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla wnioskodawczyni będącej jej wnuczką może nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że dzieci osoby wymagającej opieki nie są w stanie sprawować nad nią stałej opieki. Przepisy omawianej ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie świadczyć tej opieki. Oceny tej okoliczności zobowiązane są zatem dokonać organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Kolegium przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowania przez te osoby opieki nad chorym krewnym. Praca zawodowa osób spokrewnionych w pierwszym stopniu nie jest okolicznością wyłączającą możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok wykazania, że osoba bliska, co do której istnieje obowiązek alimentacji, wymaga opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zaś częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. To osoba czynna zawodowo dokonuje wyboru czy pracować, czy też sprawować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, w zamian za wsparcie ze środków publicznych. Fakt wykonywania pracy zarobkowej przez dzieci K.M. nie stanowi obiektywnej okoliczności uniemożliwiającej sprawowanie przez nich stałej opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką. Powyższe oznacza, że istnieją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i którym może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w przypadku rezygnacji z zatrudnienia. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest w omawianej kwestii jednolitości. Przeważa jednak pogląd przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 198/12 z dnia 18 lipca 2012r. (Lex nr 1214520), iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, czy krewnych osoby potrzebującą opieki i to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia przy tym tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem osoby uprawnionej. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, ale może polegać na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności. W analizowanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że dzieci mogły sprawować opiekę nad matką, a fakt ich pozostawania w zatrudnieniu pozostaje bez wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego i możliwość sprawowania przez nie opieki. W tej sytuacji nie dochodzi więc do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez dalszą krewną (wnuczkę), zatem brak jest podstaw do przyznawania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że dokonując interpretacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględnić sprawowanie przez nią rzeczywistej opieki nad babcią i niepodejmowanie z tego powodu pracy. Zauważyła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do omawianego świadczenia osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny. Jednocześnie uznała, że jest ona jedynym członkiem rodziny, który może i faktycznie opiekuje się babcią. Na tą okoliczność przywołała uzasadnienia orzeczeń sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Stwierdziła, że organy błędnie przyjęły, iż sformułowanie przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznaczne wyłącza możliwość rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sądom tym nie przyznano natomiast możliwości merytorycznego orzekania. Na wstępie zauważyć trzeba, iż organy administracji, zgodnie z zasadą praworządności, działać mogą wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego prawa i nie posiadają uprawnień do rozpatrywania spraw w oparciu o zasady słuszności i współżycia społecznego. Jeżeli zatem wydana w sprawie decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, a nadto pozostaje w zgodzie z regułami procedury administracyjnej, mimo, iż nie odpowiada oczekiwaniu strony, jest legalna. Materialnoprawną podstawę decyzji zawierającej odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji lub innej pracy zarobkowej przysługuje 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1a tej ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 128 - 133 wskazuje osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z tymi przepisami obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonka oraz rodziców względem dziecka. Definicję krewnych zawiera art. 617 § 1 Kodeksu, zgodnie z którym krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Z powyższego wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie). Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawną babcią uznając, że jest jedyną osobą, która się nią opiekuje, gdyż córka i syn babci są zatrudnieni i utrzymują swoje rodziny. Jednakże analiza art. 17 ust. 1, ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazuje, że wnuczce, jako krewnej w linii bocznej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie obciąża jej obowiązek alimentacyjny względem babci. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych w sposób enumeratywny wymienił podmioty, którym to świadczenie przysługuje oraz nie odwołał się do ustawowej definicji rodziny zawartej w jej art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 329/12). W rozpoznawanej sprawie osobami, na których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, są córka i syn babci, którzy mogliby sprawować opiekę nad matką. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że wobec jednoznacznej treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest możliwe rozszerzenie kręgu osób wymienionych w tym przepisie. Z tej przyczyny nie mogą odnieść skutku podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące jej rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad babcią. Nadmienić przyjdzie, że skarżąca wcześniej wykonywała pracę jedynie w niepełnym wymiarze czasu pracy (por. świadectwo pracy z dnia [...]). Ponadto powołane przez skarżącą wyroki zarówno w skardze, jak i w odwołaniu nie odnoszą się do realiów niniejszej sprawy, gdyż dotyczą innych sytuacji. W tym miejscu zaakcentować przyjdzie, że ugruntowane już stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż fakt pozostawania w zatrudnieniu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu nie stanowi obiektywnej przesłanki uprawniającej do przyznania innym osobom świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 198/12 i z dnia 20 września 1013 r. o sygn. akt I OSK 2727/12 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Zdaniem Sądu, przyjęcie podnoszonych przez skarżącą argumentów doprowadziłoby do sytuacji, w której o świadczenie pielęgnacyjne mógłby się ubiegać każdy członek rodziny osoby niepełnosprawnej z powołaniem na przepisy Konstytucji RP. Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 329/12 wyraził pogląd, że: art. 71 ust.1 Konstytucji RP statuuje zasadę ochrony rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zaś art. 18 Konstytucji RP wyraża zasadę ochrony małżeństwa, macierzyństwa i rodzicielstwa. Należy mieć jednak na uwadze również treść art. 69 Konstytucji RP, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne, udzielają zgodnie z ustawą pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zatem norma rangi konstytucyjnej odsyła do regulacji ustawowej. Skład orzekający w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, nadto nie dostrzeżono w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych uchybień wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.