IV SA/Gl 1213/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi K. W., F. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...] ; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 1a, art. 2, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1, art. 15, art. 18, art. 20 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla F.W. i K.W. od dnia [...] do [...] w wysokości po [...] zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta C. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Postanowienie to skierowane zostało do D.W. reprezentującej w tym postępowaniu strony. Zdaniem organu przesłanką uzasadniającą wszczęcie postępowania jest to, że strony otrzymały alimenty za pośrednictwem komornika. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 2 pkt 7 i pkt 10, art. 12 ust. 2, art. 23 oraz art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 104 i art. 109 Kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta C. orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł, jak również nakazał wpłacić należność tę do [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przypomniał, iż mocą decyzji z dnia [...] K. i F.W. przyznane zostało świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie po [...] zł miesięcznie a następnie wskazał, że z informacji jakie uzyskał od komornika prowadzącego egzekucję przeciwko osobie zobowiązanej do alimentów, to jest przeciwko J.W. wynika, że w okresie od [...] do [...] przekazane zostały na konto strony wskazane przez organ komornika kwoty. Następnie organ ten zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w tym okresie alimenty, uznaje się za świadczenia nienależnie pobrane. Nadto organ ten podkreślił, że przy składaniu wniosku została poinformowana o konieczności niezwłocznego poinformowania organu pierwszej instancji o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, a o fakcie mającym wpływ na prawo do świadczenia organ pozyskał informację już po wypłacie przedmiotowych świadczeń. Z decyzją tą nie zgodziła się D.W., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W odwołaniu tym zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji wadliwą wykładnię art. 2 pkt 7 i art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez przyjęcie, że w sprawie tej doszło do pobrania nienależnego świadczenia w sytuacji, kiedy kwota zasądzonych alimentów jest wyższa od kwoty otrzymywanej pomocy z funduszu alimentacyjnego. Podkreśliła, że kwoty wykazane przez komornika zaliczane były w pierwszej kolejności na alimenty zaległe, a tym samym nie doszło do pobrania nienależnego świadczenia. Nadto strona zaznaczyła, że wypłatą świadczeń zajmował się komornik sądowy, który był poinformowany o przyznanych świadczeniach z funduszu alimentacyjnego i to on dokonywał ich rozliczenia, a ona jako wierzycielka nie miała na to wpływu. W motywach odwołania strona przybliżyła sytuację wynikającą z wyroku sądu powszechnego zasądzającego na rzecz jej dzieci oraz jej samej alimenty. Zdaniem odwołującej się za niezrozumiałe należy uznać to, że organ administracji domaga się uznania części świadczeń za pobrane nienależnie, i ich zwrócenia, gdyż wierzyciele nigdy nie otrzymali kwot od dłużnika, lecz zawsze odbywało się to za pośrednictwem komornika. Zaznaczyła również, że jeżeli wystąpiły jakieś nieprawidłowości to po stronie komornika i organ administracji winien kierować swoje zastrzeżenia pod jego adresem. Ponownie odwołująca się podkreśliła, że uznanie przez organ pierwszej instancji pobrania świadczenia nienależnego w kwocie [...] w okresie od [...] do [...] jest nieuzasadnione i bezzasadne. Prezentując swoje stanowisko odwołująca się powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a w szczególności główne motywy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz wniesionego odwołania. Następnie organ ten przybliżył unormowanie prawne z omawianego zakresu, a w szczególności wynikające z treści art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak również treść art. 23 ust. 1 i 5 tej ustawy. W dalszej kolejności swojego uzasadnienia organ ten ponownie przybliżył działania podejmowane przez organ pierwszej instancji oraz sytuację faktyczną występujące w spornej sprawie. W tej części uzasadnienia organ odwoławczy przybliżył treść pisma komornika sądowego z [...], a następnie doszedł do przekonania, że w stanie faktycznym, który występuje w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania. W szczególności organ ten uznał, że w sprawie tej występuje pobranie nienależnego świadczenia, ponieważ zachodzi tożsamość okresu, za który strona otrzymała świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz alimenty wypłacone przez komornika sądowego. W okresie od [...] do [...] strona na dwoje dzieci otrzymała kwotę [...] zł z funduszu alimentacyjnego i w tym samym okresie otrzymała kwotę [...] zł bezpośrednio od komornika sądowego. Zdaniem organu w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego wszelkie kwoty alimentów uzyskane od dłużnika alimentacyjnego w pierwszej kolejności powinny trafiać do organu właściwego wierzyciela na poczet zwrotu należności dłużnika z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, aż do ich całkowitego zaspokojenia. Tym samym jeżeli w okresie otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wierzyciele otrzymali alimenty od komornika i to niezależnie od tego, czy są to alimenty bieżące czy zaległe, to narażeni są na obowiązek zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie odpowiadającej otrzymanym od komornika alimentów wraz z ustawowymi odsetkami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła D.W. reprezentująca małoletnich K. i F.W. W skardze tej zarzuciła decyzjom organów administracji wadliwą wykładnię art. 2 pkt 7 i art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegającą na tym, że w sprawie tej doszło do pobrania nienależnych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, kiedy kwota zasądzonych alimentów jest wyższa od kwoty otrzymywanej pomocy z funduszu alimentacyjnego. Podkreśliła, że kwoty wykazane przez komornika zaliczane były w pierwszej kolejności na alimenty zaległe, a tym samym nie doszło do pobrania nienależnego świadczenia. Podkreśliła również, że wypłatą kwot zajmował się komornik sądowy, który był poinformowany o przyznanych świadczeniach z funduszu alimentacyjnego i to on rozliczał kwoty wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego, na co wierzyciele nie mieli wpływu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na braku wnikliwej analizy sprawy, a w szczególności brak ustalenia, na poczet jakich należności – bieżących czy zaległych - zaliczone zostały przez wierzyciela kwoty otrzymane w ramach postępowania egzekucyjnego od komornika oraz brak ustalenia kwoty zaległości alimentacyjnych w alimentach na dzieci za sporny okres i niedokonanie w tym kontekście analizy, czy pobrane świadczenia były świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 24 ust. 1 przedmiotowej ustawy. W motywach skargi skarżąca przybliżyła dotychczasowe działania organów administracji, a w szczególności treść podjętych rozstrzygnięć. Ponownie podniosła, że wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów jest nieprawidłowa i na tę okoliczność odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, a w szczególności do wyroku NSA z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 597/10 oraz wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 325/10, nadto ponownie zarzuciła organom administracji nie przeprowadzenie analizy stanu faktycznego w sprawie zgodnie z wytycznymi zamieszczonymi w tych wyrokach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W niniejszej sprawie skarga wniesiona przez skarżącą musiała zostać uwzględniona, przy czym argumentacja zamieszczona w skardze nie w pełni zasługuje na uwzględnienie. Przed dokonaniem oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przywołać należy unormowania prawne, które mają w tym zakresie zastosowanie. Stosownie do postanowień art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest obowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami. Z kolei po myśli art. 9 ust. 1 tej ustawy przedmiotowe świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Zgodnie natomiast z treścią art. 10 ust. 1 przedmiotowej ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 zł. Przy ocenie prawidłowości kontrolowanej decyzji dostrzec należy, iż stronami tej decyzji są K. i F.W., którzy przed organem administracji jak również przed tutejszym Sądem reprezentowani są przez przedstawiciela ustawowego D.W. W tym miejscu przyjdzie w sposób jednoznaczny stwierdzić, że stroną postępowania administracyjnego nie jest D.W., lecz jej dzieci, a ona jedynie reprezentuje je przed organem administracji publicznej. Powyższa uwaga jest niezbędna z tego powodu, że mocą kwestionowanej decyzji organ administracji orzekł zwrot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł i nakazał wpłacić tę kwotę łącznie z naliczonymi odsetkami na podane konto w wyznaczonym terminie. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] przyznał F.W. i K.W. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po [...] zł, na okres od [...] do [...]. Zauważyć należy, że organ te dwa rozstrzygnięcia zamieścił na jednym egzemplarzu decyzji, jednakże podkreślić trzeba, że są to dwie autonomiczne decyzje skierowane do dwóch różnych stron, przy czym reprezentowanych przed organem administracji przez jednego przedstawiciela ustawowego – D.W. Takie ujęcie oznacza, że kontrolowane decyzje zawierające łączną kwotę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia są nieprawidłowe, ponieważ z ujęcia przyjętego przez organy administracji w sprawie jest tylko jedna strona, natomiast w praktyce sytuacja wygląda odmiennie, ponieważ są to dwie autonomiczne strony, reprezentowane przez tę samą osobę. W świetle powyższego organ administracji domagając się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, obowiązany jest wskazać ile dana strona jest obowiązana zwrócić łącznie z naliczonymi odsetkami. W rozpatrywanej sprawie, jak zostało to powyżej zaznaczone organy administracji zobowiązały strony reprezentowane przez ich przedstawiciela ustawowego do zwrotu określonej kwoty, jednakże nie dokonały tego z rozbiciem na poszczególne osoby, a tym samym wydały stosowne rozstrzygnięcie z naruszeniem postanowień art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuca organom administracji naruszenie postanowień art. 2 pkt 7 i art. 23 ustawy – Prawo o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i jej zdaniem nie zaszły okoliczności uzasadniające przyjęcie stwierdzenia, że pobrała nienależne świadczenia. Nadto zarzuciła organom administracji naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiony zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 i art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zdaniem składu orzekającego w sprawie nie jest zasadny. Skład orzekający w sprawie, zdaje sobie sprawę z rozbieżności stanowisk w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże nie podziela argumentacji, która prezentowana jest w wyrokach przywołanych przez skarżącą. Za odmienną interpretacją tych unormowań przemawia to, iż występowanie zaległości alimentacyjnych jest immanentną cechą świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Bez występowania takich zaległości przedmiotowe świadczenie nie będzie przysługiwało, zatem każda kwota przekazana przez komornika osobie uprawnionej z pominięciem kolejności wynikającej z przepisów postępowania egzekucyjnego i powyższej ustawy, stanowiła będzie normowanie alimentów zaległych. W tej sytuacji występujące od 1 stycznia 2012 r. rozróżnienie w art. 2 pkt 7 lit. d na alimenty bieżące i zaległe jest bezprzedmiotowe, ponieważ wszystkie alimenty przekazywane przez komornika są zaległe. Unormowanie to likwiduje jedynie występującą w orzecznictwie rozbieżność stanowisk, natomiast merytorycznie nie wprowadza żadnego nowego rozwiązania. W tej sytuacji zarzut formułowany przez skarżącą nie może zostać uwzględniony. Na marginesie prowadzonych rozważań dostrzec należy, że osoba korzystająca ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji działania organu działającego w imieniu państwa. Organem tym jest komornik sądowy i on jest odpowiedzialny za to, aby w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi unormowaniami prawnymi przekazywać wyegzekwowane alimenty od dłużnika alimentacyjnego. Osoba korzystająca z tej formy wsparcia przewidzianej przez państwo winna posiadać zaufanie do jego profesjonalizmu i mieć pewność tego, że z tytułu wykonywanych przez niego czynności nie poniesie negatywnych konsekwencji. Zaufanie takie wynika nie tylko z treści art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim z postanowień art. 2 Konstytucji RP i sformułowanej w niej zasadzie demokratycznego państwa prawa. W świetle przedstawionej analizy unormowań ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP przyjdzie stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia postanowień art. 2 Konstytucji i wynikającej z niej zasady demokratycznego państwa prawa, a także art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Drugi z zarzutów wysuwanych przez skarżącą sprowadza się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego oraz prawidłowości argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu wydanej decyzji i ten zarzut, co znalazło odzwierciedlenie we wcześniejszych rozważaniach jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej mocą kwestionowanych decyzji orzekły o żądaniu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jednakże decyzje te wydane zostały bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej stronom świadczenie z tego funduszu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się dualizm sytuacji związany z podejmowaniem rozstrzygnięć w tym zakresie. Dualizm ten wynika z tego, że inaczej interpretuje się przedmiotowe przepisy w sytuacji, kiedy decyzja przyznająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego obowiązuje i stanowi podstawę przyznawania przewidzianego świadczenia, a inaczej w sytuacji, kiedy upłynie okres pobierania danego świadczenia. W niniejszej sprawie okres pobierania przyznanego świadczenia minął, a zatem w orzecznictwie akcentuje się, że nie zachodzi już konieczność eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego, a wystarczy samo domaganie się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W świetle takiego ustalenia przyjdzie uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących unormowań prawnych, a tym samym podnoszony zarzut nie może być uwzględniony. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zobowiązany będzie uzyskać od komornika sądowego zajęcie jednoznacznego stanowiska, czy egzekucja komornicza przeprowadzana była w zgodzie z postanowieniami art. 28 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i w zależności od uzyskanej odpowiedzi podejmie prawem przewidziane działania zmierzające do stwierdzenia pobrania nienależnego świadczenia względnie do umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego. Sąd po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o tym, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. mw