IV SA/Gl 1314/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. przyznał Ł.K. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 350 zł miesięcznie na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. Powyższą decyzję ten sam organ administracji publicznej uchylił decyzją z dnia [...]r. w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7), w części przyznającej wymienione świadczenie w okresie od 1 października 2009 r. do 28 lutego 2010 r. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniu, że we wskazanym okresie, w którym były wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego, strona otrzymała pięciokrotnie należności alimentacyjne w kwotach po 179,08 zł wyegzekwowane i przekazane przez komornika. Dlatego też organ uznał świadczenie wypłacone za ten okres za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku rozpoznania odwołania strony, decyzją Nr [...] z dnia [...]r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w zaświadczeniu komornika sądowego z dnia 19 maja 2011 r., podano wyegzekwowane i przekazane do rąk Ł.K. alimenty w kwocie 179,08 w każdym miesiącu przypadającym w okresie od października 2009 r. do lutego 2010 r.. Kolegium za prawidłowe zatem uznało uruchomienie trybu z art. 24 ust. 1 ustawy, bowiem strona w okresie objętym skarżoną decyzją otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego i jednocześnie od komornika kwotę wyegzekwowanych alimentów. Kolegium wskazało, że o tej sytuacji strona nie powiadomiła organu wypłacającego jej to świadczenie, pomimo, iż była pouczona o takim obowiązku, wynikającym z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy, w decyzji przyznającej to świadczenie. W tej sytuacji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że świadczenia wypłacone za wskazany w decyzji okres są świadczeniami nienależnie pobranymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (błędnie oznaczonej jako odwołanie), Ł.K. podniósł, że ze względu na swoją sytuację rodzinną i materialną nie jest w stanie zwrócić należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami i wniósł o ich umorzenie. W dalszych pismach procesowych skarżący podniósł okoliczności związane z pobieraniem należności pieniężnych w jej rodzinie twierdząc, że nie był świadomy otrzymywania alimentów od komornika. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując przy tym, że wniosek skarżącego w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń może być rozpatrzony dopiero po wydaniu decyzji w sprawie zwrotu tych należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z2012 r. poz. 270), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać zasadniczo z przyczyn, które nie wynikają z treści skargi, lecz które jednak Sąd wziął pod uwagę z urzędu Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który uchylił decyzję z dnia [...]r. przyznającą Ł.K. świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Organy uznały, że skarżący nienależnie pobrał to świadczenie w okresie od 1 października 2009 r. do 28 lutego 2010 r., gdyż we wskazanym okresie oprócz świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymał należności alimentacyjne wyegzekwowane i przekazane przez komornika. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z treścią tego przepisu organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Wskazać należy, że zagadnienia dotyczące charakteru decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu oraz wątpliwości z tym związane zostały wyjaśnione w orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zarówno na gruncie tego przepisu, jak i analogicznego unormowania z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmuje, że tego rodzaju decyzja posiada walor decyzji konstytutywnej i skutkuje zmianą lub rozwiązaniem stosunku administracyjnoprawnego ex nunc, tj. z chwilą wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. Jednocześnie z art. 24 ust. 1 ustawy nie wynika, by wydana na jego podstawie decyzja mogła określać sytuację prawną jej adresata w okresie wstecznym, a więc poprzedzającym wydanie tej decyzji (por, wyroki NSA: z 10 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1501/08; z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11, z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1662/11 – wszystkie dostępne w CBOSA). W ostatnim z wymienionych wyroków, NSA podkreślił też, że w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy nie można usuwać konsekwencji prawnych wywołanych przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia, a w takiej sytuacji może natomiast znaleźć zastosowanie instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ust. 1 ustawy). Tym bardziej zatem, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej to świadczenie (tak też w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1233/11). Taka zaś sytuacja występuje w niniejszej sprawie, skoro pierwotna decyzja przyznała świadczenie za okres do 30 września 2010 r., a decyzja organu pierwszej instancji w tej sprawie zapadła dopiero w dniu [...] 2011 r. Jednocześnie przyjdzie dodatkowo zauważyć, że nawet przy odmiennej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy organy nie wyjaśniły istotnych, a podnoszonych w orzecznictwie kwestii. Przede wszystkim podkreślenia wymagało, że na gruncie przepisów obowiązujących w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie wypracowano zasadnicze kierunki wykładni pojęć zawartych w art. 2 pkt 7 ustawy, który formułuje legalną definicję nienależnie pobranego świadczenia. Przyjęto m.in., że w ramach art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy oprócz świadczeń z funduszu osoba uprawniona otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1073/10, dostępny w CBOSA). Uznano też, że warunek jednoczesności świadczeń wymaga, by występowała tożsamość okresu, za który świadczenie to wypłacono (wyrok tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 345/10, publ.: Lex nr 758362). Ponadto w orzecznictwie wskazywano na różnicę między pojęciem "nienależnego świadczenia", a pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", podkreślając, że przy tym drugim chodzi o świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Tymczasem organy nie wyjaśniły kwestii związanych z pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, którego obowiązek zwrotu dotyczy osób przyjmujących świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono nie należy (wyrok NSA z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1073/10). Zagadnienie to wymagało szczegółowego rozważenia w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż pierwotna decyzja została zweryfikowana za okres, w którym skarżący jeszcze nie otrzymał świadczeń z funduszu, a należności otrzymane od komornika nie zaspokajały zarówno jego bieżących wierzytelności, jak i znacznych zaległości alimentacyjnych. Sprawa nie została więc należycie wyjaśniona, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., Z uwagi na wcześniej wskazaną przyczynę należy stwierdzić, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy, co winno skutkować jego umorzeniem. Rzeczą organu będzie rozważenie zasadności wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Żądanie umorzenia należności na tym etapie postępowania jest więc przedwczesne. Mając na względzie powyższe właściwe było uchylenie decyzji obu instancji. Wobec tego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, a także art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.