IV SA/Gl 1356/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora zespołu szkolno – przedszkolnego w zakresie wniosku A. W. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postanawia: oddalić wniosek. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy L. z dnia [...]r. nr [...] w całości, jako sprzecznego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Zaskarżonym zarządzeniem Wójt Gminy L. odwołał dyrektora Zespołu A w L., A.W., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. zwaną dalej ustawą). W § 3 zarządzenie stwierdzono, że z dniem odwołania traci moc zarządzenie z dnia [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu A w L. Zdaniem Wójta wystąpiły podstawy do odwołania dyrektora z pełnionej funkcji w trybie natychmiastowym bez zachowania terminu wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z powodu zaistnienia szczególnie uzasadnionych przypadków, których skutkiem jest negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie placówki oświatowej i destabilizację jej pozycji, co stanowi rażące naruszenie interesu publicznego. Dalsze wykonywanie funkcji godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda [...] zakwestionował wystąpienie w sprawie przesłanki określonej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc szczególnie uzasadnionego przypadku. Pojęcie to, jego zdaniem, należy interpretować zawężająco i o wystąpieniu tych przesłanek można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego niezawinionych, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej sprawowanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżone zostało przez Gminę L. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiono o uchylenie aktu organu nadzoru zarzucając niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do dowolnej jego oceny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy między innymi poprzez przyjęcie, że zarządzenie z dnia [...]r. jest sprzeczne w całości z powołanym wyżej przepisem, bowiem Wójt nie wykazał, że zachodzą przypadki opisane w jego treści. Sprawa ze skargi Gminy L. zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. IV SA/Gl 1356/13. A.W. złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie zainicjowanej skargą Gminy L. w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań Sąd uznał za stosowne powołać się na tezę przedstawioną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010r. sygn. II OZ 437/10 w której stwierdza się, że ustawodawca nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej P.p.s.a.) dotyczącym dopuszczenia podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, poprzez wyraźne umieszczenie takiego zapisu w przepisach ustawy, zatem trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku jest posiedzenie jawne. Zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a, udział w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Zaznaczyć tu trzeba, że w świetle art. 33 § 2 P.p.s.a., dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Rozpoznając zgłoszony w sprawie wniosek przypomnieć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednolicie ustosunkowano się do problematyki związanej z możliwością dopuszczenia osoby trzeciej do udziału w sprawie wszczętej skargą organu samorządu terytorialnego skierowaną przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego posiada wyłącznie gmina, gdyż kwestię tę w sposób jednoznaczny normuje art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591). Zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i w związku z tym tylko gminie służy skarga do sądu administracyjnego (por. m. in. tezę wyroku NSA z dnia 8 marca 2005 r. OSK 1229/04). Osoba trzecia, jeżeli nawet powołuje się na interes własny, nie powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu prowadzonym pomiędzy organem nadzorczym i organem samorządu terytorialnego. Biorąc jednakże pod uwagę brzmienie art. 33 ust. 2 P.p.s.a.., uznano za dopuszczalne zgłoszenie udziału uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoby, która nie występowała jako strona w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Uzasadnieniem takiego stanowisko było twierdzenie, iż z momentem wniesienia skargi sprawa rozpoznawana jest w trybie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym i w aspekcie jej przepisów należy poszukiwać rozwiązania. Zauważono, że specyfika rodzaju spraw zainicjowanych skargą wniesioną na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że istotnemu zawężeniu podlega w nich krąg stron tego postępowania, który zasadniczo ograniczony jest do danej jednostki samorządu terytorialnego wnoszącej skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze i organu nadzoru. Skoro w sprawach tych nie została formalnie wyłączona dopuszczalność zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. koniecznym jednak jest rozpoznanie merytoryczne wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w celu zbadania interesu prawnego wnioskodawcy (przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012r. sygn. II OZ 316/12). Stanowisko to w chwili obecnej uznać można za wręcz odosobnione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie widzi podstaw prawnych do jego podzielenia. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest bowiem bezpośrednia droga ochrony ich interesu prawnego. Osoba, której interes prawny został naruszony uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść odrębną skargę do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Także w przypadku określonym w art. 98a ust. 3 tej ustawy., przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. W obu tych przepisach nie ma natomiast regulacji uprawniającej podmioty, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu samorządu z zakresu administracji publicznej, do zaskarżania rozstrzygnięć organu nadzorczego, względnie przyłączania się na zasadzie uczestnika postępowania do sprawy zainicjowanej skargą uprawnionego podmiotu na rozstrzygnięcie nadzorcze. Uprawnienie do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych wynika natomiast z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przewiduje się tu zamknięty katalog podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi. Tymi podmiotami są gminy i związki gminne, a ich legitymacja wynika jednoznacznie z brzmienia art. 98 ust. 3. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r. II OZ 847/11, czy II OZ 899/10 publ. CBOSA). Przyjąć należy, że w zakresie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., co oznacza, że nie można jej oceniać w aspekcie art. 50 § 1 P.p.s.a.. Legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie można wyprowadzić także z przepisu art. 28 k.p.a., gdyż zaskarżenie przez uprawniony podmiot do wojewódzkiego sądu administracyjnego aktu nadzoru nie powoduje, że zainicjowana tą skargą sprawa staje się sprawą administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. również wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1598/04 oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 529/92). Powyższego stanowiska nie zmienia przepis art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nakazujący do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2 stosować odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, gdyż wskazuje on tylko odpowiedni tryb postępowania w sprawach skarg złożonych przez ww. pomioty, nie rozszerza zaś ich katalogu. Z tych względów wnioskodawczyni, jako osobie nienależącej do kategorii podmiotów określonych w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie przysługuje legitymacja do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W sprawie tej nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie zainicjowanej skargą Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] dnia [...]r. nr [...] nie był zasadny, co skutkowało jego oddaleniem. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że wnioskodawczyni skorzystała ze swego uprawnienia wynikajacego z treści art. 101 ust. 1 art. ustawy o samorządzie gminnym wnosząc skargę na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...]r. nr [...], a sprawa ta oczekuje na jej załatwienie pod sygn. IV SA/Gl 1206/13. Z powyżej wykazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. jak w sentencji.