IV SA/Gl 158/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. uchylił z dniem [...]r. swoje rozstrzygnięcie z dnia [...]r. nr [...] przyznającą M.F. prawo do świadczeń rodzinnych na syna R.K. w postaci zasiłków rodzinnych w kwocie 68.00 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011r. wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 60,00 zł za okres od 1 listopada 2010 r. do 31 stycznia 2011 r. i dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400,00 zł w okresie od 1 listopada 2010 r. do 31 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w wyniku informacji uzyskanych od firmy "A" sp. z o.o. M.K. był w niej zatrudniony w okresie od 3 stycznia 2011 r. do 31 marca 2012 r. uzyskując w pierwszym , pełnym miesiącu świadczenia pracy dochód 2326,89 zł. W związku z czym, w myśl art. 3 pkt. 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych nastąpiło tzw. uzyskanie dochodu, co zginie z art. 5 ust. 4a tej ustawy wymaga powiększenia dochodu rodziny o dochód uzyskany. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Jeśli dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Jednocześnie organ pierwszej instancji przyjął za utracony cały dochód uzyskany przez M.K. w roku bazowym 2009, ze względu na przepis art. 3 pkt. 23 lit. c, wedle którego utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy przewiduje iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. W roku bazowym 2009 miesięczny dochód rodziny, stanowiący podstawę do ustalenia prawa do świadczeń decyzją z dnia [...]r. (składały się na niego jedynie dochody M.K.) wynosił 1099,14 zł, po uwzględnieniu utraty dochodu w tejże kwocie oraz uzyskania dochodu w kwocie 2326,89 zł., wyniósł on 2,326, 89 zł, co przy trzyosobowej rodzinie dawało miesięczny dochód na członka rodziny w wysokości 775,63 zł. Tym samym kryterium dochodowe, stanowiące przesłankę uzyskania świadczeń rodzinnych, wynoszące 583,00 zł zostało przekroczone o 192,63 zł. Okoliczności wskazane wyżej, ze względu na pobranie nienależnych świadczeń przez stronę w związku z uzyskaniem dochodu mającym wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych wobec przekroczenia od 1 lutego 2011 r. kryterium dochodowego, stanowiły podstawę do uchylenia aktu przyznającego świadczenie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych W odwołaniu z dnia 21 listopada 2011 r. M.F. wnosi o uchylenie powyższej decyzji ze względu na fakt, iż od dochodu jej męża nie zostały odliczone alimenty, które cały czas płaci. W związku z tym dochód na członka rodziny nie przekracza 583,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnięciem z dnia [...]r. nr [...] utrzymało kwestionowaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz okoliczności ustalonych w trakcie postępowania wyjaśniającego, zasadne było uchylenie z dniem [...]r. decyzji z dnia [...] przyznającej stronie prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Przeliczenie dochodu z roku bazowego 2009, z uwzględnieniem uzyskania i utraty dochodu przez M.K. spowodowało, iż zostało przekroczone kryterium dochodowe na jedną osobę w rodzinie (775, 63 zł) . Stanowiło to, w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podstawę do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. W skardze z dnia 27 stycznia 2012 r. M.F. wnosi o uchylenie decyzji ze względu na fakt, iż jej mąż ( M.K.) płaci comiesięcznie alimenty na syna poprzedniego związku małżeńskiego w wysokości 400 zł. W jej ocenie kwota płaconych alimentów powinna zostać odjęta od dochodu męża. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, argumentując tak jak w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j z 2012 r., poz. 270, zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...], którą uchylono z dniem [...]r. rozstrzygnięcie z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącej M.F. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Decyzja uchylająca z dnia [...]r. została podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 193, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.), ze względu na uznanie za nienależne świadczeń pobieranych przez skarżącą w rezultacie nowego przeliczenia dochodu z roku bazowego 2009 w sytuacji, kiedy jej mąż uzyskał dochód od 1 lutego 2011 r. i tym samym zostało przekroczone kryterium dochodowe stanowiące przesłankę uzyskania prawa do świadczenia. W ocenie Sądu, jako niezgodny z prawem należy uznać, zastosowany przez organy orzekające w sprawie, sposób ustalenia dochodu na członka rodziny w oparciu o § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2005 r.), pozostaje on bowiem w sprzeczności z zasadami ustalania dochodu rodziny określonymi w u.ś.r. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.). Zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie uczącej się jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Podstawą do wyliczenia dochodu rodziny, wedle art. 3 pkt 2a u.ś.r., jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgodnie zaś z ust. 4a artykułu 5 ustawy w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 4 listopada 2011 r. organ I instancji uzyskał informację od firmy "A" sp. z o.o., iż M.K. był w niej zatrudniony w okresie od 3 stycznia 2011 r. do 31 marca 2012 r. uzyskując w pierwszym , pełnym miesiącu świadczenia pracy dochód 2326,89 zł. W związku z czym, przyjęto, iż w myśl art. 3 pkt. 24 lit. c u.ś.r. nastąpiło tzw. uzyskanie dochodu, co po myśli z art. 5 ust. 4a tej ustawy wymagało powiększenia dochodu rodziny o dochód uzyskany. Dla powiększenia dochodu rodziny zastosowano przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r., zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Jeśli dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, to po myśli ust. 3 tego przepisu świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Rozporządzenie z 2005 r. zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zakres spraw przekazanych do kompetencji organu naczelnego dotyczył więc tylko ustalenia sposobu i trybu postępowania, a także dalszych kwestii ujętych w art. 23 ust. 5, lecz organ ten nie mógł ustanowić innych niż w ustawie kryteriów dochodowych i sposobu ich ustalania. Stosując przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) organy przyjęły , że wystarczy dodać uzyskany miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie do dotychczasowej wielkości dochodu miesięcznego. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, że o przyznaniu omawianych świadczeń decydowałaby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Stosowana przez organ praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto pogląd o sprzeczności postanowień § 18 ust. 1 rozporządzenia 2005r. z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według tych orzeczeń, stanowiący ustawową delegację do wydania rozporządzenia z 2005 r. art. 23 ust. 5 u.ś.r. upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określenia dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą bowiem rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnienie. Dotyczy to także ust. 3 § 18 rozporządzenia z 2005 r., będącego konsekwencją uregulowania zawartego w ust. 1. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008r., I OSK 1842/07, z dnia 23 czerwca 2009r., I OSK 1200/08, z dnia 4 grudnia 2009r., I OSK 710/09). Zastosowanie § 18 ust. 1 rozporządzenia w ten sposób, jak przyjmują to organy orzekające w sprawie prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż zmniejszałoby wysokość świadczenia, lub pozbawiało do nich uprawnień, w zależności od jednorazowego dochodu za przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca, ustalając zupełnie inne kryteria. Literalne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. , I OSK 1321/10, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Przekroczenie przez organ wydający rozporządzenie zakresu upoważnienia zawartego w ustawie wiąże się z określonymi skutkami w postaci stwierdzenia niekonstytucyjności regulacji przez Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli abstrakcyjnej lub pominięcia (niestosowania danego przepisu) w trybie kontroli konkretnej dokonywanej przez sąd orzekający w indywidualnej sprawie. Takie uprawnienie sądów należy wyinterpretować z art. 178 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie przy wyrokowaniu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Mogą zatem w konkretnej sprawie pominąć normę aktu prawnego podstawowego, niezgodnego z Konstytucją i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie ustawy zasadniczej bądź ustawy zwykłej (wyrok sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 33/02, OSNP 2004/7/111). Wobec powyższego przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23c ustawy) należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada, w ocenie Sądu, regulacjom zamieszczonym w ustawie uwzględniając zwłaszcza dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Stosowana zaś praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron, tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednorazowy dochód nawet stosunkowo niewielki uzyskany po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczenia mógłby przesądzić o pozbawieniu świadczenia rodzinnego, mimo iż przeciętna wielkość dochodu innych uprawnionych (nawet wyższa), lecz którzy nie mieli dodatkowych dochodów, uprawniałaby ich do pobierania nadal świadczenia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009r., I OSK 351/09). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.