IV SA/Gl 162/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Referent – stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 659) po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia[...] nr [...] dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na T. J. utrzymało w mocy sporną decyzję. Stan sprawy jest następujący: Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko T. J. Organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny stwierdzając, że wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia. Zdaniem Prezydenta w skład rodziny nie wchodzi S. J., który zgodnie z oświadczeniem strony zamieszkuje w L. z matką. Organ zaznaczył, że wnioskodawca nie przedstawił wyroku określającego opiekę naprzemienną nad tym dzieckiem. Wobec tego pierwszym i jedynym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016r. poz. 195 ze zm., dalej: "ustawa") jest T. J., jednakże wnioskodawca nie wnosił o przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niniejszej sprawy, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16 ustawy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ I instancji, że rodzic, który nie zamieszkuje wspólnie z dzieckiem - niezależnie od tego czy sprawuje faktyczną opiekę nad tym dzieckiem na przemian z drugim rodzicem - jest uprawniony do zaliczenia dziecka w poczet członków swojej rodziny tylko wtedy, gdy zostało wydane orzeczenie "określające naprzemienną opiekę", choć wydanie takiego orzeczenia nie zostało przewidziane w żadnym przepisie obowiązującego prawa, a pojęcie "naprzemienna opieka" nie jest wyrażeniem znanym jakiejkolwiek innej ustawie poza ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i pomimo tego, że taka wykładnia prowadzi do rezultatów nieracjonalnych i niesprawiedliwych. Odwołujący wskazał, że jest ojcem S. J. i T. J. S. J. zamieszkuje ze swoją matką, natomiast T. J. z ojcem i jego żoną. Zaznaczono, że obojgu rodzicom S. J. przysługuje władza rodzicielska oraz ojciec sprawuje nad synem w sensie faktycznym opiekę na przemian z matką. W ocenie odwołującego powyższe okoliczności nie zostały przez organ wyjaśnione ani uwzględnione. Zdaniem strony organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia sprawowania opieki naprzemiennie z jego matką. Ponadto odwołujący wskazał, że stanowisko organu dotyczące braku zaliczenia S. J. w skład rodziny opiera się na literalnej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy. Wobec tego organ uznał, że orzeczenie sądu "określające naprzemienną opiekę" jest warunkiem koniecznym zaliczenia dziecka w poczet członków rodziny rodzica, który nie zamieszkuje wspólnie z tym dzieckiem. W ocenie strony przyjęcie wyłącznie literalnej wykładni omawianego przepisu jest niemożliwe, ponieważ przepis ten operuje sformułowaniem "naprzemiennej opieki", które nie jest zdefiniowane w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ani nie posługuje się nim żadna inna ustawa. W obrocie prawnym nie sposób uświadczyć orzeczenia, zgodnie z którym dziecko miałoby pozostawać pod naprzemienną opieką obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub rozłączeniu. Zatem wykładnia dokonana przez organ prowadzi do odmowy uwzględnienia wniosku złożonego przez stronę z powodu niespełnienia wymogu, którego spełnienie jest obiektywnie niemożliwe w świetle obowiązującego prawa. Zdaniem odwołującego nie można uznać, że zamieszkiwanie dziecka w innym miejscu niż rodzic wyklucza możliwość zaliczenia tego dziecka do członków rodziny powyższego rodzica i przyznania mu świadczenia wychowawczego tylko dlatego, że rodzic ten nie dysponuje określonym orzeczeniem. Nie byłoby ani racjonalne ani zgodne z literą prawa, ani z intencją prawodawcy, oczekiwanie od rodzica, że będzie występować do sądu rodzinnego z wnioskiem o wydanie orzeczenia regulującego zasady sprawowania opieki nad dzieckiem tylko po to aby otrzymać świadczenie. Na potwierdzenie swoich twierdzeń M. J. przedstawił orzeczenia sądów administracyjnych. Odwołujący w dalszej kolejności powtórzył, że S. J. zamieszkuje ze swoją matką w L., natomiast on zamieszkuje w K. ze swoją żoną i drugim dzieckiem T. J., na które złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. Nigdy nie pozostawał w związku małżeńskim z matką S. J., wobec czego nie zostało wydane orzeczenie rozwodowe. Nadto szczegółowo opisał zakres kontaktów z S. J., nad którym sprawuje opiekę naprzemienną wraz z jego matką. Jednoznacznie podał, że ubiega się o świadczenie na T. J., który jest jego drugim dzieckiem. Odwołujący w przypadku nieuwzględnienia odwołania, mając na uwadze zasady k.p.a. domagał się wskazania, jakie kroki powinien podjąć, aby uzyskać świadczenie wychowawcze w jego sytuacji, tj. jaki wniosek, do jakiego sądu i na jakiej podstawie należy skierować w wyżej opisanym stanie faktycznym i prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy sporną decyzję organu I instancji. Kolegium przywołało zastosowane przepisy ustawy. W szczególności stwierdziło, że zgodnie z art. 2 pkt 16 tego aktu (...) do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W ocenie organu odwoławczego nie można zaliczyć do składu rodziny S. J., a pierwszym dzieckiem w rodzinie jest T. J., przy czym strona we wniosku nie wniosła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Ustosunkowując się do odwołania Kolegium stwierdziło, iż opieka naprzemienna polega na zapewnieniu każdemu z rodziców możliwości spędzania z dzieckiem porównywalnej ilości czasu. Zatem dziecko winno mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Zdaniem organu piecza naprzemienna jest orzekana wyjątkowo, ponieważ sąd winien mieć pewność, iż rodzice dają gwarancję stałej współpracy we wszystkich sprawach dotyczących dziecka. Nadto należy podkreślić, iż w okresie zasiłkowym 2016/2017 obowiązywała odmienna definicja rodziny. W związku z nowelizacją ww. ustawy ustawodawca doprecyzował pojęcie opieki naprzemiennej. Zatem ustalenia w drodze sądowej wymaga kwestia, czy strona spędza czas z dzieckiem w porównywalnych i powtarzających się okresach (wyr. WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 759/16). W skardze do WSA w Gliwicach M. J. powtórzył zawarte w odwołaniu zarzuty. Podniósł także, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i organ II instancji zamiennie posługuje się sformułowaniami "opieka naprzemienna" i "piecza naprzemienna", co pogłębia wątpliwości interpretacyjne art. 2 pkt 16 ustawy. Ponadto pomimo wyraźnego zaznaczenia w odwołaniu, że nie istnieją przepisy, na podstawie których jest możliwe uzyskanie "orzeczenia o naprzemiennej opiece", organ II instancji żadnych takich przepisów nie przytoczył. Zdaniem skarżącego Kolegium stwierdziło - bez podania podstaw prawnych - że "dziecko winno mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie udzielił odpowiedzi na pytanie, jakie starania powinien podjąć, aby otrzymać świadczenie wychowawcze w przypadku uwzględnienia stanowiska organu I instancji. Nadto organ powołał się na praktykę sądową w zakresie orzekania pieczy naprzemiennej i nie wyjaśnił jej relacje do opieki naprzemiennej oraz nie przytoczył żadnego orzeczenia sądu. Ponadto Kolegium odniosło się do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej, podczas gdy ustawa nie posługuje się tym terminem. Jednocześnie organ nie wiadomo dlaczego wskazał, że dziecko musi zamieszkiwać z rodzicem w porównanych odstępach czasu. Skarżący zaznaczył, że nie może odnieść się do uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach przytoczonego w decyzji, gdyż nie opublikowano jego uzasadnienia. Natomiast WSA w Gliwicach w innych orzeczeniach wskazał, że każdy organ przeprowadził w każdym przypadku postępowanie dowodowe (czego nie uczyniono w niniejszej sprawie) oraz sprawy dotyczyły sytuacji, w której między rodzicami toczyło się postępowanie sądowe. Skarżący stwierdził, że w jego przypadku nie zachodził nigdy konflikt co do sprawowania nad S. J. opieki naprzemiennej z jego matką, a świadczenie wychowawcze zostało mu nie przyznane tylko ze względu na brak przesłanki formalnej - orzeczenia, którego wydanie nie przewiduje prawo i którego nie mam możliwości uzyskać. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja SKO w Katowicach została wydana zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawa materialnego. Zakwestionowana przez skarżącego decyzja Kolegium utrzymała w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko T. J. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie koncentrował się wokół kwestii ustalenia składu rodziny strony. Skarżący we wniosku wymienił jako osoby wchodzące w skład rodziny oprócz siebie samego także: syna T. J. ur.[...] syna S. J. ur.[...] . i żonę S. J. Natomiast organy ustaliły, że w skład rodziny nie wchodzi syn S. J., który zamieszkuje z matką w innej miejscowości niż skarżący i nad którym strona nie sprawuje opieki naprzemiennej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 listopada 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Ponadto w myśl art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 ustawy, ilekroć w tej ustawie mowa jest o pierwszym dziecku, oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2), do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia (art. 4 ust. 3). Definicja rodziny zawarta jest w art. 2 pkt 16 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Zdaniem Sądu analiza językowa art. 2 pkt 16 ustawy wskazuje, że fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać skutek określony w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy trzeba stwierdzić, że wykładnia prawa dokonywana jest według utrwalonych reguł i pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Za przyjętą przez organy administracji wykładnią przemawia dodatkowo fakt, że zasadą ustaloną w ustawie jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin mogłoby nastąpić tylko wyjątkowo. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżący nie posiada odpowiedniego orzeczenia sądowego stwierdzającego opiekę naprzemienną. Syn skarżącego S. J. zamieszkuje ze swoją matką, z którą skarżący nigdy nie zawarł związku małżeńskiego. Natomiast skarżący zamieszkuje razem ze swoją żoną i synem T. J. Powyższe okoliczności są bezsporne. Skarżący przedstawił schemat swoich kontaktów z T. J. i zakres sprawowanej opieki. Powyższe argumenty oznaczają jedynie, że skarżący pełni obowiązki wynikające z władzy rodzicielskiej. Jednakże nie pozostają one w związku z istnieniem lub nieistnieniem opieki naprzemiennej ustalonej orzeczeniem sądowym, o którym mowa w tymże przepisie. Z literalnego brzmienia art. 2 pkt 16 wynika, że o opiece naprzemiennej orzeka Sąd. Oczywiście należy zgodzić się ze skarżącym, że ani ustawa, ani też inny akt prawny nie definiują pojęcia opieki naprzemiennej, jednakże skoro ustawodawca pojęcie to umieścił w art. 2 pkt 16 ustawy określającym pojęcie rodziny, to należy obydwa te pojęcia interpretować łącznie, aby przepis był wewnętrznie spójny. Uzależnienie zatem uznania dzieci za członków danej rodziny od pozostawania tych dzieci na utrzymaniu określonych ustawowo osób i zarazem od wspólnego zamieszkiwania tych dzieci z tymi osobami, przekładać się musi również na definiowanie opieki naprzemiennej. Sądowi znane są wyroki sądów administracyjnych, z których wynika, że orzeczenie sądowe nie jest wymagane do stwierdzenia opieki naprzemiennej. Jednakże Sąd orzekający w składzie niniejszym stoi na stanowisku, że o opiece naprzemiennej powinien orzec sąd powszechny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 849/17, wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17). Zdaniem Sądu pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego postępowanie administracyjne, ale okoliczność taka musi wynikać z orzeczenia sądu. NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17 podał, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Dalej NSA stwierdził, że na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy administracji nie naruszyły przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał bowiem na uznanie, iż syn skarżącego S. J. znajduje się pod naprzemienną opieką obojga rodziców. W konsekwencji nie można tego dziecka zaliczyć do rodziny skarżącego, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Organy prawidłowo ustaliły, że w skład rodziny skarżącego wchodzi oprócz niego syn T. J., który jest pierwszym dzieckiem w rodzinie oraz jego żona. Strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na T. J. (zaznaczając w trakcie postępowania, że ubiega się o świadczenie na "drugie dziecko", a nie na pierwsze), co w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny obligowało do odmowy przyznania świadczenia. W konkluzji należy stwierdzić także, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane (o czym stwierdzono wyżej), mające zastosowanie w sprawie, przepisy ustawy. Pozostałe zarzuty (posługiwanie się przez organ zamiennie pojęciami opieka i piecza naprzemienna, brak wskazania skarżącemu dalszego postępowania, odniesienie się w decyzji do wyroku od którego nie sporządzono uzasadnienia itd) w świetle poczynionych ustaleń w sprawie nie mają żadnego znaczenia. Ponadto Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.