IV SA/Gl 1636/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być ona wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta I. przyznano M. P. zasiłki rodzinne na dzieci – D. P. i O. P. w kwocie po 64 zł i 48 miesięcznie, od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. wraz z dodatkami: - z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w jednorazowej kwocie 100 zł na D. P. - z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł za okres od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. oraz w kwocie 146,70 zł w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 11 stycznia 2009 r.; - z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania na D. P. w kwocie 50 zł od dnia 1 września 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. Następnie, to jest decyzją z dnia [...] nr [...] organ pierwszej instancji zmienił z urzędu powyższe rozstrzygnięcie ustalając nową końcową datę przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania na 31 października 2009 r. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w I., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta I. zmienił powołaną wyżej decyzję z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...] i uchylił prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci D. i O. P. za okres od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 31 maja 2009 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia przywołano art. 104 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 pkt 24, art. 5 ust. 1, 4 i 4a, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 17, § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). W uzasadnieniu organ ustalił, że w styczniu 2009 r. strona zakończyła urlop wychowawczy i podjęła pracę w A sp. z.o.o. uzyskując w lutym 2009 r. dochód w wysokości 1061, 32 zł, w marcu 2009 r. 128, 57 zł. Stosunek pracy u tego pracodawcy ustał z dniem 2 marca 2009 r. Z kolei w okresie od 3 marca 2009 r. do 31 maja 2009 r. strona była zatrudniona w B Sp. z o.o. i osiągnęła dochód w marcu 1283,22 zł, kwietniu 716, 64 zł i maju 1080, 89 zł. Natomiast w miesiącu wrześniu i październiku otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych kolejno w kwotach 391,70 zł i 510,25 zł. Dochód rodziny za rok, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych wynosił 700 zł. miesięcznie. Biorąc pod uwagę utratę i uzyskanie dochodu organ ustalił, że dochód rodziny w kolejnych miesiącach 2009 r. wyniósł: w lutym – 1761,32 zł; marcu – 211,79 zł; kwietniu – 1416, 64, maju – 1780,89 zł, czerwcu i lipcu po 700 zł miesięcznie, wrześniu 1091, 70 zł; w październiku 1210,25 zł. Natomiast mając na względzie ilość osób w rodzinie – organ stwierdził, że w miesiącach lutym, marcu i maju 2009 r. zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych, które wynosi 504 zł na osobę w rodzinie. Za te miesiące świadczenie nie przysługiwało. Nadto organ dodał, że strona nie wywiązała się z obowiązku niezwłocznego poinformowania zarówno o zakończeniu urlopu wychowawczego oraz podjęciu zatrudnienia, a co za tym idzie, świadczenia wypłacone za okres od 1 marca 2009 r. do 31 maja 2009 r. stanowią świadczenie nienależnie pobrane i dlatego decyzja o jego przyznaniu podlegała zmianie w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uchylenie prawa do świadczeń pobranych za wskazany okres. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. M. P. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych podniosła, że § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne wydany został bez upoważnienia ustawowego, zatem nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. Zdaniem strony organ bezpodstawnie wliczył do ustalonego zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy dochodu rodziny za 2007 rok dochód miesięczny uzyskany w lutym 2009 r. po zakończeniu urlopu wychowawczego. Nadto o wadliwości tej decyzji świadczy i to, że dochód ten był uzyskany w roku, który nawet nie był następnym po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, czyli po 2007 r. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzeczono o uchyleniu decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta I. nr [...] z dnia[...] . zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej przyznania w miesiącu marcu 2009 r. prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci D. P. w wysokości 64 zł i O. P. w wysokości 48 zł oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania na pokrycie kosztów dojazdu na rzecz D. P. w wysokości 50 zł. W uzasadnieniu przywołano m.in. treść § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne regulujących sposób obliczenia dochodu w przypadku uzyskania oraz utraty dochodu. Następnie wskazano, że w przypadku strony nastąpiło uzyskanie dochodu z tytułu zakończenia urlopu wychowawczego z dniem 11 stycznia 2011 r. Zatem pełnym pierwszym miesiącem od uzyskania dochodu był luty 2009 r., w którym dochód strony wyniósł 1061, 32 zł. W konsekwencji do dochodu rodziny z roku bazowego 2007 (dochód miesięczny 700 zł) należy dodać kwotę dochodu uzyskanego czyli 1061,25 zł, co czyni kwotę 1761,32 zł. Kwota ta podzielona na liczbę członków rodziny ( 3 osoby) daje kwotę 587,11 zł, przekraczającą kryterium ustawowe 504 zł. Zatem stronie, począwszy od miesiąca marca 2009 r. nie przysługiwało prawo do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie wskazano, że strona utraciła dochód w dniu 2 marca 2009 r. w związku z utratą zatrudnienia w firmie A. Zatem od miesiąca kwietnia ponownie przysługiwało jej prawo do świadczeń rodzinnych, na które nie wpłynęło uzyskanie przez nią dochodu w związku z zatrudnieniem w firmie B sp. z o.o. od dnia 3 marca 2009 r., gdyż za pierwszy pełny miesiąc, tj. kwiecień 2009 r. uzyskała kwotę 716 zł. Zatem dochód rodziny w kwocie 700 zł powiększony o kwotę 716 zł na osobę w rodzinie daje kwotę 472,21 zł, a więc nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Na prawo to nie wpłynęło również uzyskanie przez stronę dochodu w związku z przyznaniem zasiłku dla bezrobotnych, gdyż pierwszy pełny zasiłek został jej wypłacony dopiero w listopadzie 2009 r., a więc po zakończeniu okresu zasiłkowego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że M. P. nie poinformowała niezwłocznie tego organu o wystąpieniu okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, pomimo że była o obowiązku tym pouczona w treści decyzji, na mocy której nabyła prawo do świadczeń. W związku z tym świadczenie przez nią pobrane w miesiącu marcu jest nienależne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co stanowiło przesłankę do uchylenia decyzji w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy, ale jedynie w miesiącu marcu 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. P. zarzuciła Kolegium błędną wykładnię art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustalenie, że dochód rodziny określony w tym przepisie stanowi przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy rodziny, do którego doliczono dochód uzyskany przez członka rodziny po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Nadto zarzuciła bezpodstawne zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne regulujących sposób obliczenia dochodu w przypadku uzyskania oraz utraty dochodu, jako przepisu wykraczającego poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego. Na uzasadnienie wskazanych zarzutów powołała się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. I OSK 1321/10, z 20 października 2008 r. \I OSK 1842/07, z 7 maja 2008 r. I OSK 1163/07). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważyły, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem zapadła z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Materialno prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z treścią tego przepisu, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Kolegium (jak również organ I instancji) uzasadniło uchylenie w części decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2008/2009 podnosząc, iż stanowią one świadczenie nienależnie pobrane, jako że zostały one wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych. Podkreślono bowiem, że wbrew obowiązkowi, o którym była pouczona, nie poinformowała o uzyskaniu dochodu, którego następstwem było to, iż dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy, co uwzględniając treść ust. 3 tego przepisu powodowało to utratę prawa do spornych świadczeń za miesiąc marzec 2009 r. Przywołane przepisy stanowią, że prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 omawianego aktu prawnego, czyli: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie przy tym z brzmieniem art. 3 pkt 2 cytowanej ustawy, pod pojęciem dochodu rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W świetle powyższych unormowań nie budzi wątpliwości, że - co do zasady-przesłanką warunkującą uzyskanie przez rodzica prawa do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jest, aby średnia miesięczna z sumy dochodów w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskanych przez wszystkich członków jego rodziny w ciągu roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, podzielona przez liczbę osób wchodzących w skład tego gospodarstwa domowego, nie przekraczała kryterium dochodowego ustalonego stosownie do art. 5 ust. 1 tej regulacji. Przyjdzie jednocześnie zaznaczyć, że ustawodawca przewidział możliwość modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych na wypadek, gdyby w sytuacji dochodowej danej rodziny nastąpiły zmiany polegające na pomniejszeniu lub zwiększeniu kwoty pozyskiwanych środków pieniężnych. W tym celu ustanowiona została instytucja utraty dochodu - umożliwiająca ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o dochód utracony (art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i odpowiednio instytucja uzyskania dochodu - obligująca organy orzekające w tej kwestii do ustalenia rzeczonego prawa na podstawie dochodu rodziny powiększonego o dochód uzyskany (art. 5 ust. 4a tej ustawy). O utracie dochodu można jednak mówić tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Jedną z nich (lit. c cytowanego przepisu) jest utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Z uzyskaniem dochodu mamy natomiast do czynienia, jeśli stanowi ono efekt jednej z okoliczności wyraźnie wskazanych w art. 3 pkt 24 przywołanej ustawy, wśród których pod lit. a) i c ) wymieniono zakończenie urlopu wychowawczego oraz uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca uzyskała dochód z tytułu zakończenia urlopu wychowawczego. W tym zakresie za pierwszy przepracowany miesiąc, to jest luty 2009 r. otrzymała wynagrodzenie w kwocie 1061,32 zł. Kolegium (tak jak i organ I instancji) opierając się na § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) przyjęło, że dochód na osobę w jej rodzinie w marcu 2009 r. (miesiąc następujący po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu) wyniósł 1 761,32 zł. Dodano bowiem do przeciętnego miesięcznego dochodu jej rodziny za rok 2007 (700 zł) całą kwotę wspomnianego wynagrodzenia i tak ustalony dochód podzielono przez 3 (liczba członków rodziny) uzyskując kwotę na osobę w rodzinie 587,11 zł. Tymczasem taki sposób obliczenia dochodu służący ustaleniu uprawnień do świadczeń rodzinnych nie może zostać uznany za prawidłowy. Należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepis § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, co przesadza o jego niezgodności z ustawą (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07 - publ.: Lex nr 510165 oraz z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1200/08, z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 710/09 i z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1321/10 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący ustawową delegację do wydania rozporządzenia, upoważniał bowiem Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji, stosowanie § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., tak jak rozumie to organ - polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy - nie daje się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prowadziłoby to do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż nawet jednorazowy miesięczny dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy mógłby pozbawić rodzinę świadczenia bądź ograniczyć jego wysokość, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Literalne rozumienie § 18 ust. 1 rozporządzenia, takie jakie zaprezentowały organy administracyjne, prowadziłoby do wniosku, że przepis ten jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. Sąd całkowicie podziela tą linię judykatury, która w rezultacie wypracowała pogląd, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia polegać musi na ponownym ustaleniu przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku bazowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być więc liczony w ten sposób, że do dochodu z roku poprzedzającego okres zasiłkowy (z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23 lit. c ustawy) należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu zakończenia urlopu wychowawczego (bądź podjęcia zatrudnienia) i dopiero od tak zsumowanego dochodu należy liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. W niniejszej sprawie, nawet uznając zasadność doliczenia do dochodu bazowego z 2007 r. tj. do kwoty 8 400 zł dochodu uzyskanego przez skarżącą w lutym 2009 r. w kwocie 1061, 32 zł, nie ulega żadnych wątpliwości, że ustalony poprzednio miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w kwocie 233,30 zł, nie przekroczy po tym doliczeniu kwoty 504 zł. O nienależnie pobranym przez stronę świadczeniu w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, można by natomiast mówić dopiero wtedy, gdyby zmiany w sytuacji dochodowej jej rodziny, jakie nastąpiły po roku 2007 były tego rodzaju, że skutkowałyby ustaniem prawa do spornych świadczeń, a zatem, gdyby spowodowały przekroczenie kryterium warunkującego ich pobieranie, wskazanego w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że wbrew ustaleniom Kolegium nie doszło do wypłaty świadczeń rodzinnych w związku z zaistnieniem okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń, a w konsekwencji nie doszło do nienależnego pobrania owych świadczeń w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według stanu prawnego, w jakim organ ten orzekał w sprawie. W rezultacie brak było podstaw do uchylenia w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy decyzji przyznającej skarżącej świadczenia rodzinne. Z tych względów z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.