IV SA/Gl 164/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposób powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność uregulowań załącznika zaskarżonej uchwały zawartych w § 2 oraz § 3 ust 4 lit c w zakresie słów " oraz w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie". Rada Miejska w Z. w dniu [...] r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.), oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej w skrócie "u.p.p.r."), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w Z. zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej uregulowań zawartych w § 2 załącznika do tej uchwały regulującego skład personalny Zespołu Interdyscyplinarnego oraz § 3 pkt 3c ww. załącznika w zakresie słów "oraz w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie" (oznaczenie § 3 pkt 3c w istocie odpowiada § 3 ust. 4 lit. c, co zostało sprostowane przez Prokuratora na rozprawie, stąd Sąd dalej będzie posługiwać się właściwym oznaczeniem). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., poprzez określenie w § 2 załącznika do uchwały składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego bez upoważnienia ustawowego, - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 3 ust. 4c załącznika do uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu skazanie go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Natomiast o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. W związku z tym skarżący stwierdził, że Rada Miasta Z. wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co nie jest dopuszczalne. Ponadto naruszeniem art. 9a ust. 15 było również wskazanie wśród przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie. W ocenie skarżącego uregulowanie to wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie nakłada na członków zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tego względu uregulowanie zawarte w § 3 ust. 4 lit. c załącznika do uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie upoważnienia. Skarżący zaznaczył, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa , co oznacza, że norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z. uznał skargę za zasadną w części dotyczącej § 3 ust. 4 lit.c w zakresie wskazanym w skardze. Natomiast w części obejmującej zaskarżenie § 2 załącznika do uchwały wyjaśnił, że Rada Miejska powołała zespół mieszczący się w katalogu ustawowym, tj. jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorów sądowych, zajmujących się w zakresie swojej pracy problemem przeciwdziałania pomocy w rodzinie. Zaznaczył, że jest to katalog otwarty, zawierający się w katalogu ustawowym i zgodnym z lokalnymi zasobami, które bezpośrednio działają w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a nie powielający tym samym in extenso treści ustawowych. Ponadto wskazał, że w ślad za zapisem art. 9a ust. 5 u.p.p.r. w skład zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie wobec tego § 2 ust. 1 załącznika do uchwały jest dookreśleniem katalogu otwartego, o którym mowa w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U nr 2017 r., poz. 1369 ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.), zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Z. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zatem tylko istotne naruszenie prawa, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., w skrócie "u.p.p.r." lub "ustawa") i stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miast (ust.1). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Na mocy art. 9a ust. 15 tej ustawy, stanowiącego podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wskazując na powyżej przytoczone uregulowania podnieść należy, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a pkt 15, ani żaden innych przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Tymczasem w § 2 załącznika do uchwały Rada określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast § 2 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Rada dokonała bowiem modyfikacji treści art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Poza tym do podmiotów obligatoryjnie wchodzących w skład Zespołu określonych w § 2 ust. 1 Rada zaliczyła również przedstawicieli prokuratury rejonowej. Tymczasem wedle unormowań zamieszczonych w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. nie jest to podmiot obligatoryjnie wchodzący w skład zespołu interdyscyplinarnego. Natomiast zgodnie z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. w skład tego zespołu mogą wchodzić prokuratorzy. Tym samym także § 2 ust. 2 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 5 ustawy. W przepisie tym bowiem określono, że skład zespołu może być poszerzony o osoby reprezentujące inne niż wymienione w ust. 1 podmioty prowadzące działalność w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Natomiast wedle unormowań zamieszczonych w omawianej ustawie (art. 9a ust. 5) w skład zespołu interdyscyplinarnego poza przedstawicielami podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie mogą wchodzić także prokuratorzy. Zatem z zestawienia kwestionowanego § 2 uchwały z postanowieniami art. art. 9a ust 3-5 u.p.p.r. wynika, że Rada Miejska w Z. dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W konsekwencji należało stwierdzić, że § 2 załącznika do uchwały istotnie narusza art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Ponadto Rada Miejska w § 3 ust. 4 lit c) załącznika do uchwały wskazała, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu z pełnionej funkcji stanowi skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwa popełnione umyślne. W ocenie Sądu wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zważyć trzeba, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Jak już wyżej wskazano przedmiotowa ustawa nie określa wymogów jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego. Wobec powyższego stwierdzić należało, że uregulowania zawarte w § 2 oraz § 3 ust. 4 lit. c) w zakresie słów "oraz w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie" załącznika do uchwały nie mieszczą się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.