IV SA/Gl 195/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...] i określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta S. przyznał K. G. prawo do zasiłku rodzinnego na K. G. w kwocie 98 zł na okres od 1 maja 2011 r. do 31 października 2011 r. oraz jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 w kwocie 100 zł do dnia 30 września 2011 r. Z kolei decyzją z dnia [...] nr [...] organ ten uchylił z dniem 1 sierpnia 2011 r. prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku przyznane wyżej wymienioną decyzją z dnia [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia przywołano art. 32 ust. 1 w związku z art. 5 i art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późniejszymi zmianami ) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na skutek przesłanego organowi w dniu 9 września 2011 r. zaświadczenia, z którego wynikało, że od dnia 1 lipca 2011 r. córka strony A. G. podjęła pracę. Wskazano, że za rok 2009, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych dochód rodziny wynosił 14 400 zł (dochód nieopodatkowany z funduszu alimentacyjnego). Przy ustalaniu tego dochodu uwzględniono wówczas dochód córki w kwocie 4949,50 , który potraktowano jako dochód utracony, gdyż wynikał z jednorazowej pracy na podstawie umowy zlecenia, zaś dochody strony z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej zostały "wyzerowane". Dochód uzyskany z tytułu podjęcia pracy przez córkę strony od 1 lipca 2011 r. organ przyjął w wysokości 1139,66 (dochód netto z pierwszego pełnego przepracowanego miesiąca). Na tej podstawie ustalono, że miesięczny dochód rodziny wynosi 2339,67 zł, a w przeliczeniu na osobę w trzyosobowej rodzinie stanowi kwotę 779,89 zł i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 504 zł na osobę. Jednocześnie organ podniósł, że zgodnie z § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia MPS w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Jeśli dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Jednocześnie organ wskazał, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powyższe stanowiło podstawę do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. K.G. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego kwestionowała prawidłowość wyliczenia dochodu rodziny. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu powołano się na przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczące zasad przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym obliczania dochodu rodziny oraz utraty i uzyskania dochodu. Następnie organ wskazał na niekonsekwencję w ustaleniu przez organ I instancji dochodu rodziny, albowiem uwzględniono w nim wprawdzie wskazaną przez stronę kwotę dochodu nieopodatkowanego za 2009 r. jednakże obejmowała ona również świadczenia, jakie strona otrzymała na syna A., który nie jest obecnie członkiem rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium ustaliło, że na troje dzieci w roku 2009 strona otrzymała dochód w wysokości 14 400 zł, a na dwoje (bez syna A.) 9 600 zł. Natomiast w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił, iż nastąpiła utrata dochodu córki A. G., ale także jego uzyskanie w związku z podjęciem zatrudnienia od miesiąca lipca 2011 r. (pierwsze wynagrodzenie w kwocie 1139,66 zł). W związku z powyższym organ przyjął te dwie kwoty jako źródło dochodu mające znaczenie przy ustalaniu sytuacji dochodowej rodziny w związku ze zmiana sytuacji materialnej, albowiem z tytułu działalności gospodarczej strona nie osiąga dochodu. Tym samym wyliczył, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi 9 600 : 2 = 800 + 1 139,66 = 1 939,66 : 3 osoby = 646,55, a więc przekracza kwotę uprawniającą do otrzymania zasiłku rodzinnego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że stronie nie przysługuje od miesiąca sierpnia prawo do świadczeń rodzinnych. Nadto organ dodał, że gdyby strona wywiązała się z obowiązku niezwłocznego poinformowania o fakcie podjęcia zatrudnienia przez córkę w dniu 1 lipca 2011 r., to nie doszłoby do pobrania świadczeń nienależnych w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednak kwestia ta będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. G. wyraziła swoje niezadowowlnie z powyższego rozstrzygnięcia, kwestionując prawidłowość wyliczenia dochodu rodziny. Zaznaczyła, że ustawodawca na mocy art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiuje pojęcie dochodu rodziny jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zdaniem skarżącej w przedmiotowym postępowaniu należy brać pod uwagę dochód za rok 2009, który może być, zgodnie z art. 5 ust. 4a tej ustawy, powiększony o dochód uzyskany przez członka rodziny w 2010 roku. Następnie skarżąca przywołała treść § 18 ust. 1 rozporządzenia MPS z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz wskazała na wyrok NSA z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt I OSK 351/09 wnosząc o odwołanie się do tego orzeczenia. W ocenie skarżącej fakt podjęcia pracy przez jej córkę w 2011 r. stanowi co najwyżej dochód uzyskany w okresie zasiłkowym 2011/2012. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważyły, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie mogą się ostać, bowiem zapadły z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., którą uchylono z dniem 1 sierpnia 2011 r. rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] na mocy którego przyznano skarżącej K. G. prawo do zasiłku rodzinnego na syna K. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres od 1 maja 2011 do 31 października 2011 r. Podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji było ustalenie, że po doliczeniu do dochodu rodziny skarżącej z 2009 r., rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochodu uzyskanego w kwocie 1139,66 zł z lipca 2011 r. należy stwierdzić przekroczenie kryterium ustawowego wynoszącego 504 zł. Na wstępie zauważyć przyszło, iż w zaskarżonej decyzji, mimo jej wydania w dniu [...] zasadnie powołano się na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 193, poz. 992 ze zm.) w jej brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem jej wejścia w życie, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. W ocenie Sądu, jako niezgodny z prawem należy uznać zastosowany przez organy orzekające w sprawie, sposób ustalenia dochodu na członka rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 omawianego aktu prawnego, czyli: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Zgodnie przy tym z brzmieniem art. 3 pkt 2 cytowanej ustawy, pod pojęciem dochodu rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W świetle powyższych unormowań nie budzi wątpliwości, że - co do zasady-przesłanką warunkującą uzyskanie przez rodzica prawa do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jest, aby średnia miesięczna z sumy dochodów w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskanych przez wszystkich członków jego rodziny w ciągu roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, podzielona przez liczbę osób wchodzących w skład tego gospodarstwa domowego, nie przekraczała kryterium dochodowego ustalonego stosownie do art. 5 ust. 1 tej regulacji. Przyjdzie jednocześnie zaznaczyć, że ustawodawca przewidział możliwość modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych na wypadek, gdyby w sytuacji dochodowej danej rodziny nastąpiły zmiany polegające na pomniejszeniu lub zwiększeniu kwoty pozyskiwanych środków pieniężnych. W tym celu ustanowiona została instytucja utraty dochodu - umożliwiająca ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o dochód utracony (art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i odpowiednio instytucja uzyskania dochodu - obligująca organy orzekające w tej kwestii do ustalenia rzeczonego prawa na podstawie dochodu rodziny powiększonego o dochód uzyskany (art. 5 ust. 4a tej ustawy). O utracie dochodu można jednak mówić tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Jedną z nich (lit. c cytowanego przepisu) jest utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Z uzyskaniem dochodu mamy natomiast do czynienia, jeśli stanowi ono efekt jednej z okoliczności wyraźnie wskazanych w art. 3 pkt 24 przywołanej ustawy, wśród których pod lit. a) i c ) wymieniono zakończenie urlopu wychowawczego oraz uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Powołane przepisy nie określają wprawdzie jednoznacznie, jakiego okresu dotyczy pojęcie uzyskania dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24 i art. 5 ust. 4a, utrwalone jest jednak stanowisko, że chodzi tu o dochody uzyskane po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Uzyskanie przez członka rodziny dochodu w 2011 r. dawało zatem podstawę do ustalenia prawa do świadczeń na podstawie dochodu rodziny z roku 2009 poprzedzającego okres zasiłkowy, powiększonego o dochód uzyskany w czasie pobierania świadczeń. Bezsporne w sprawie jest, że córka skarżącej uzyskała dochód z tytułu zatrudnienia i w tym zakresie za pierwszy przepracowany miesiąc, to jest lipiec 2011 r. otrzymała wynagrodzenie w kwocie 1139,66 zł. Organ I instancji opierając się na § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 z późn. zm.) przyjął, że po doliczeniu do dochodu rodziny skarżącej z 2009 r. rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochodu uzyskanego w kwocie 1139,66 zł z lipca 2011 r. należy stwierdzić przekroczenie kryterium ustawowego wynoszącego 504 zł. Natomiast Kolegium wprawdzie nie powołało w swojej decyzji § 18 wskazanego wyżej rozporządzenia, to jednak obliczyło dochód strony także w sposób odpowiadający jego literalnemu brzmieniu. Dodano bowiem do przeciętnego miesięcznego dochodu jej rodziny za rok 2009 (1050 zł) całą kwotę wspomnianego wynagrodzenia (1139 zł) i tak ustalony dochód podzielono przez 3 (liczba członków rodziny) uzyskując kwotę na osobę w rodzinie 729,89 zł. Tymczasem taki sposób obliczenia dochodu służący ustaleniu uprawnień do świadczeń rodzinnych nie może zostać uznany za prawidłowy. Należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepis § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, co przesadza o jego niezgodności z ustawą (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07 - publ.: Lex nr 510165 oraz z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1200/08, z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 710/09 i z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1321/10 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący ustawową delegację do wydania rozporządzenia, upoważniał bowiem Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji, stosowanie § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., tak jak rozumie to organ - polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy - nie daje się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prowadziłoby to do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż nawet jednorazowy miesięczny dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy mógłby pozbawić rodzinę świadczenia bądź ograniczyć jego wysokość, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Literalne rozumienie § 18 ust. 1 rozporządzenia, takie jakie zaprezentowały organy administracyjne, prowadziłoby do wniosku, że przepis ten jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. Zważyć przyjdzie, iż sądy są uprawnione do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie, co wynika z przepisu art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie w sprawie uprawnień do świadczeń rodzinnych skarżącej oparte powinno zostać zatem wyłącznie na regulacji ustawowej. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione regulacje stwierdzić należy, iż przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy należało doliczyć dochód uzyskany przez córkę skarżącej i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada, w ocenie Sądu, regulacjom zamieszczonym w ustawie uwzględniając zwłaszcza dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Stosowana zaś praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron, tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednorazowy dochód nawet stosunkowo niewielki uzyskany po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczenia mógłby przesądzić o pozbawieniu świadczenia rodzinnego, mimo iż przeciętna wielkość dochodu innych uprawnionych (nawet wyższa), lecz którzy nie mieli dodatkowych dochodów, uprawniałaby ich do pobierania nadal świadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009r., I OSK 351/09). Natomiast słusznie Kolegium uznało, że do dochodu rodziny z roku poprzedzającego okres zasiłkowy należało wyłączyć dochód uzyskany na syna A., który przestał być członkiem rodziny. Z tych względów z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie ocenę prawną wyrażoną przez Sąd.