IV SA/Gl 220/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d) w związku z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa o promocji zatrudnienia") w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), odmówił A.P. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 2 169,90-zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A.P. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, zwłaszcza art. 6-9, art. 11, art. 86, art. 80, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 oraz art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Akcentował, że uznaniowa decyzja organu powinna zawierać wyraźne przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku o umorzenie w całości przywołanej powyżej należności, bowiem tylko takie działanie daje rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy jej wydaniu, dlatego domagał się jej zmiany i pozytywnego załatwienia wniosku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...], powołując się na treść art. 76 ust. 7 ustawy o promocji i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż w dniu 26.06.2012 r. odwołujący celem rejestracji zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w K. i został zapoznany w złożonych oświadczeniach, powziętych informacjach z przysługującymi prawami i obowiązkami osób bezrobotnych. Został uznany za osobę bezrobotną z dniem 26.06.2012 r. (decyzja znak: [...] z [...]r.) oraz nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 04.07.2012 r., w wysokości 80%, na okres 6 miesięcy (decyzja Nr [...] z [...]r.). Z dniem 04.01.2013 r. wyczerpał maksymalny okres uprawniający do pobierania tego świadczenia (decyzja Nr [...] z [...]r.). Pozostając nadal w rejestrze osób bezrobotnych w dniu 13.02.2013 r. złożył wniosek o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej. We wniosku wskazał i udokumentował okoliczność zawarcia umów zlecenia na świadczenie usług stałego doradztwa prawnego i finansowego w dniach 03.09.2012 r. i 08.10.2012 r. W tej sytuacji, organ I instancji pozbawił odwołującego statusu osoby bezrobotnej z dniem 03.09.2012 r. (decyzja Nr [...] z [...]r.), a następnie wznowił w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją wydaną w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych (postanowienie Nr [...] z [...]r.). W dalszej kolejności, działając w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 04.01.2013 r. i orzekł o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 03.09.2012 r. (decyzja Nr [...] z [...]r.). W postępowaniu odwoławczym rozpoznane zostały zarzuty wobec tejże decyzji, która w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją Wojewody [...] o Nr [...] z [...]r. została utrzymana w mocy. W związku z podjętą decyzją o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 03.09.2012 r. i decyzją o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 03.09.2012 r., mając na uwadze wypłacony w okresie od 03.09.2012 r. do 03.01.2013 r. zasiłek dla bezrobotnych, organ I instancji powiadomił odwołującego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu świadczenia za ten okres (zawiadomienie Nr [...] z [...]r.). Jednocześnie odwołującemu zapewniono czynny udział w toczącym się postępowaniu, jednakże z uprawnienia tego ten nie skorzystał. Dnia [...]r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...], którą zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od 03.09.2012 r. do 03.01.2013 r., w łącznej wysokości 2.169,90-zł. W postępowaniu odwoławczym rozpoznane zostały zarzuty wobec tejże decyzji, która decyzją Wojewody [...] o Nr [...] z [...]r. została utrzymana w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że odwołujący pomimo świadomości nałożonego przez organ I instancji zobowiązania, wyraził jakąkolwiek wolę spłaty zadłużenia. Organ I instancji dnia 11.02.2014 r. wezwał odwołującego do uregulowania należności (upomnienie Nr [...] z [...]r.). W odpowiedzi odwołujący w dniu 11.03.2014 r. zwrócił się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz umorzenie należności głównej z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, w tym również umorzenie kosztów upomnienia. We wniosku wyjaśnił, że sytuacja materialna uniemożliwia dokonanie spłaty, gdyż uzyskuje bardzo niskie dochody (około 1.500,00 zł. - 1.700,00 zł.), które w całości przeznacza na utrzymanie swoje i rodziny. Wskazał, że w roku 2012 uzyskał dochód 17.376,39 zł., a jego ojciec jest zarejestrowany w urzędzie pracy, matka opiekuje się niepełnosprawnym bratem i z tego tytułu otrzymuje pomoc z ośrodka pomocy społecznej. Dnia 18.03.2014 r. organ I instancji otrzymał pismo analogicznej treści, jak złożone w dniu 11.03.2014 r. Do przekazanego wniosku celem uwiarygodnienia prezentowanych okoliczności załączone zostały informacje dotyczące osiągniętego przez odwołującego dochodu w roku podatkowym 2012, pierwsza i szósta strona decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...]r., decyzja ośrodka pomocy społecznej z [...]r. przyznająca zasiłek celowy ojcu, zaświadczenia o dochodzie osiągniętym w roku podatkowym 2010 przez członków rodziny (brata, ojca oraz matkę), zaświadczenie ojca świadczące o pozostawaniu w rejestrze osób bezrobotnych, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki oraz brata. Organ I instancji po zapoznaniu się z treścią tego wniosku, wezwał odwołującego do stawienia się, w celu przedłożenia dokumentów mogących potwierdzić jego sytuację finansową (pismo Nr [...] z [...]r.). W dniu 01.04.2014 r. odwołujący dostarczył kserokopie dowodu osobistego, decyzje ośrodka pomocy społecznej z [...]r. o skierowaniu ojca do domu dziennego pobytu, a także przyznaniu posiłku w okresie od 01 kwietnia do 30 czerwca 2014 r. i zasiłku okresowego od 01.03 do 30.04.2014 r., zaświadczenie ojca o pozostawaniu w rejestrze osób bezrobotnych, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki oraz brata, postanowienie sądu rejonowego z [...]r., postanowienie sądu okręgowego z [...]r. i [...]r. dotyczące spraw ojca. Materiał dowodowy pozostający w dyspozycji organu I instancji wraz z wnioskiem odwołującego został przekazany Powiatowej Rady Zatrudnienia w K., która uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. negatywnie zaopiniowała wniosek odwołującego. Po przeanalizowaniu przez organ I instancji akt sprawy i treści wniosku odwołującego, podjęta została decyzja, którą odmówiono umorzenia zadłużenia w kwocie 2.169,90 zł. z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych (decyzja Nr [...] z [...]r.). W przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym rozpoznane zostały zarzuty odwołującego wobec tejże decyzji. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. o nr [...], wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a., uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę celem ponownego jej rozpoznania. Dnia 12.08.2014 r. organ I instancji, kierując się zaleceniami powyższej decyzji, wystąpił do odwołującego z pismem, w którym wezwał do przedłożenia oryginałów dokumentów potwierdzających jego sytuację finansową, tj. dokumentów o uzyskiwanych dochodach oraz dokumentów świadczących o ponoszonych wydatkach na bieżące utrzymanie (tj. czynsz, opłaty za tzw. media, wydatki na zakup żywności, środków czystości, leczenie, zakupów leków itp.). Wezwał także do złożenia oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania (por. pismo Nr [...] z [...]r.). Odwołujący tej przesyłki nie podjął. W związku z tym, organ I instancji w kolejnym piśmie powiadomił o wcześniejszym wystosowaniu wezwania (por. pismo Nr [...] z [...]r.). Dnia 26.09.2014 r. odwołujący stawił się w organie I instancji i złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która umożliwiłaby przedstawienie twierdzeń uzasadniających jego wniosek z dnia 11.03.2014 r. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii bądź wywiadu środowiskowego i w tym celu zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz Powiatowego Urzędu Pracy w K., do ustalenia sytuacji finansowej, życiowej, zdrowotnej ojca, oraz przyczyn sytuacji, w jakiej znajduje się rodzina, jak też sposobu jej rozwiązania. Do złożonego wniosku załączone zostały: zaświadczenie dotyczące osiągniętego przez odwołującego dochodu w roku podatkowym 2013, zaświadczenie o dochodzie członka rodziny w roku podatkowym 2013 (matki), orzeczenie o stopniu niepełnosprawności brata, zaświadczenie ojca o pozostawaniu w rejestrze osób bezrobotnych, decyzje ośrodka pomocy społecznej z [...]r. przyznające ojcu zasiłek celowy i okresowy od 01.09.2014 r. do 30.09.2014 r., postanowienie Sądu Rejonowego z [...]r. dotyczące sprawy ojca. Obok wymienionego wniosku i przedłożonych dokumentów, odwołujący przed organem I instancji złożył na druku urzędowym oświadczenie o stanie majątku, dochodach i źródłach utrzymania. W oświadczeniu tym odwołujący wykazał, że gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z matką oraz dwoma braćmi. Jego majątek stanowi nieruchomość (w której zamieszkuje) o powierzchni 93 m², znajdująca się w K. przy ulicy [...]. W skład co miesięcznego źródła utrzymania wchodzi dochód matki uzyskiwany z tytułu otrzymywanego zasiłku z ośrodka pomocy społecznej w wysokości ok. 1 100,00 zł. netto oraz dochód uzyskiwany z tytułu prowadzonej przez odwołującego działalności gospodarczej w wysokość ok. 1 200,00 zł. netto. Odwołujący zwrócił uwagę, że trudna sytuacja rodziny utrzymuje się od kilku lat. Rodzina wcześniej mieszkała w K. przy ulicy [...] (gdzie w chwili obecnej odbywa się postępowanie egzekucyjne) i wspiera ojca zamieszkałego pod tym adresem. W dniu 16.10.2014 r. odwołujący został zapoznany z aktami sprawy, dostarczył zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w K. o dochodzie członka rodziny osiągniętym w 2013 r. (brata), zaświadczenie z 16.10.2014 r. wystawione przez firmę A, dotyczące osiągniętego dochodu jego firmy (wskazujące, że osiągnięty w 2014 r. dochód wyniósł kwotę 7 631,32 zł.), wniosek kierowany do Uczelnianej Komisji Stypendialnej o przyznanie pomocy materialnej w roku akademickim 2014/2015. Do "protokołu rozprawy administracyjnej" odwołujący jednocześnie oświadczył, co ma kluczowe znaczenie, że nie będzie dołączał innych dowodów w sprawie. Zebrany materiał dowody wraz z wnioskiem odwołującego o umorzenie w całości zadłużenia został zaopiniowany negatywnie uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Powiatowej Rady Zatrudnienia w K.. Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału organ I instancji w dniu [...]r. wydał decyzję o Nr [...], którą odmówił umorzenia zadłużenia w kwocie 2 169,90 zł. z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 2.169,90 zł., stanowił art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z tym przepisem, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jednakże decyzja w przedmiocie m.in. umorzenia, podejmowana jest, jak sam zauważył to odwołujący, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazuje na to wprost sformułowanie, że starosta "może" umorzyć należności w całości lub w części. Organ decyzyjny nie jest więc zobowiązany do podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia, choć powinien się trzymać granic uznaniowości i innych zasad obowiązujących w państwie prawnym, w tym np. zasady równości obywateli w tej samej sytuacji. Musi mieć na uwadze to, że chodzi o należność publicznoprawną i ważyć zarówno interes dłużnika, jak i interes Skarbu Państwa, a w zasadzie zbiorczy interes innych osób finansowanych z tego źródła (por. wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt SA/Lu 405/09 z 28.01.2010 r.). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania oraz możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku o sygn. akt IV SA/Gd 43/10 z 22.04.2010 r.). Niniejsza okoliczność nie oznacza jednak całkowitej i niekontrolowanej swobody organu w tej kwestii. Granice przynależnego staroście uznania wyznaczają w tym przypadku ustawowe przesłanki wskazane w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. W niniejszej sprawie zauważyć należy, że na decyzję wydaną przez organ I instancji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od 03.09.2012 r. do 03.01.2013 r., w wysokości 2.169,90 zł., wpłynęła okoliczność nawiązania przez odwołującego w dniach 03.09.2012 r. i 08.10.2012 r. umów zlecenia "na świadczenie usług stałego doradztwa prawnego i finansowego". Odwołujący mimo, że został pouczony o obowiązku powiadomienia w okresie 7 dni o podjęciu innej pracy zarobkowej, pozostając w rejestrze osób bezrobotnych, nie dopełnił należytej staranności w tym zakresie i pobrał świadczenie mimo, iż nie powinno ono mu w danym czasie już przysługiwać. Tymczasem, został przez organ I instancji w sposób prawidłowy poinformowany, jakie świadczenie uznawane jest za świadczenie nienależnie pobrane oraz, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do jego zwrotu. Odwołujący został zobowiązany do zwrotu świadczenia za okres od 03.09.2012 r. do 03.01.2013 r., ale nie wyraził w jakikolwiek sposób woli spłaty zadłużenia. Natomiast w związku z wystosowanym przez organ I instancji upomnieniem do uregulowania należności, wystąpił z wnioskiem o jej umorzenie. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom odwołania, organ I instancji zgromadził i poddał ocenie materiał dowodowy, jaki dotyczył sytuacji odwołującego. Nie można w nakreślonym stanie rzeczy uznać, że doszło do naruszenia szeregu wymienionych przez odwołującego zasad postępowania administracyjnego. Dodatkowo, nie był konieczny obowiązek przedłożenia odwołującemu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, bowiem uchwały podjęte w tym zakresie znajdują się w aktach sprawy. Jak sama nazwa wskazuje jest to "opinia" jakkolwiek niezbędna do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie wiążąca dla organu zatrudnienia, gdyż to on wyłącznie posiada kompetencje do wydania orzeczenia w sprawie umorzenia pobranego świadczenia. Nie można uznać by o podjęciu niekorzystnej decyzji wydanej przez organ I instancji przesądziło stanowisko Powiatowej Rady Zatrudnienia, gdyż to do obowiązku organu należy ostateczna ocena w tej sprawie. Organ odwoławczy nie podziela również zarzutu wobec nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Rozprawę administracyjną organ powinien przeprowadzić, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz, gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy jest w tym przypadku uwarunkowany wyłącznie "potrzebą" dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Sama konieczność wykorzystania określonych środków dowodowych dla wyjaśnienia sprawy, wynikająca z zasady prawdy obiektywnej, nie stanowi przesłanki rozprawy administracyjnej, gdy nie istnieje potrzeba przeprowadzenia rozprawy dla osiągnięcia takiego celu. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego (pism i wyjaśnień składanych przez odwołującego), a w szczególności jego zobowiązania do przedłożenia dokumentów świadczących o ponoszonych wydatkach na bieżące utrzymanie (tj. czynsz, opłaty za tzw. media, wydatki na zakup żywności, środków czystości, leczenie, zakupów leków itp.), złożenia w siedzibie organu I instancji oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, dodatkowych wyjaśnień w formie "protokołu z przeprowadzonej rozprawy", jakie odwołujący chciał dodać w sprawie, brak jest podstaw do zarzucenia organowi dowolności w ocenie dowodów i błędu w ustaleniach faktycznych. Dokonane przez organ I instancji ustalenia stanowią logiczną konsekwencję prawidłowej oceny wszystkich zebranych w toku postępowania dowodów. Koronnym argumentem przemawiającym w ocenie odwołującego za pozytywnym rozpoznaniem wniosku jest trudna sytuacja rodzinna. Odwołujący twierdzi, że uzyskuje dochody, które w całości przeznacza na utrzymanie rodziny. Argumentując wniosek odwołujący przedłożył szereg informacji, nie były jednak one wystarczające dla dokonania wyczerpującej oceny jego sytuacji życiowej, dlatego też organ I instancji zobowiązał do uzupełnienia wniosku poprzez podanie i zarazem udokumentowanie wysokości dochodu, składników majątku, podania i udokumentowania orientacyjnej miesięcznej wysokości kosztów bieżącego utrzymania potwierdzających te wydatki. Mimo nałożonego zobowiązania, odwołujący nie przedstawił dokumentów, które uniemożliwiłyby ustalenie, na jakim poziomie kształtują się koszty jego utrzymania oraz członków rodziny, z którymi prowadzi gospodarstwo domowe. W takim przypadku, jeśli odwołujący nie przedstawił dokumentów, w oparciu o które można by ustalić, jakimi środkami miesięcznie dysponuje, ale i na jakim poziomie kształtują się koszty jego utrzymania, to niemożliwe jest ustalenie, czy poniesienie przez niego kosztów związanych z obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia mogłyby się wiązać z uszczerbkiem utrzymania uzasadniającym umorzenie należności. Należy zwrócić uwagę, że w interesie odwołującego leży przedstawienie w sposób najobszerniejszy jego stanu majątkowego oraz realnych możliwości płatniczych, a także najściślejsza współpraca z organem (por. postanowienie NSA so ygn. akt I OZ 179/12 z 28.03.2012 r.). Organy administracji nie mają w istocie rzeczy możliwości zgromadzenia we własnym zakresie dokumentów, czy danych dotyczących ponoszonych wydatków. Z wyjaśnień przedstawionych w sprawie przez odwołującego wynika, że prowadzi on gospodarstwo domowe wspólnie z matką oraz dwoma braćmi. W oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania złożonym dnia 26.09.2014 r. wykazał, że w skład majątku wchodzi nieruchomość o powierzchni około 93 m², stanowiąca jego miejsce zamieszkania. Ponadto, że uzyskuje stały dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, na której rozpoczęcie, co zaznaczyć należy, otrzymał dofinansowanie organu I instancji. Odwołujący oświadczył, że miesięczny dochód rodziny ogółem wynosi około 2 300,00 zł. netto. Część dochodu około 1 200,00 zł. netto stanowi kwota uzyskana z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Odwołujący w wystawionym przez biuro rachunkowe zaświadczeniu wykazał, że jego kancelaria osiągnęła w 2014 r. dochód w wysokości 7 631,32 zł., co stanowi różnicę pomiędzy przychodami w wysokości 20 026,00 zł. i kosztami w wysokości 12 394,68 zł. Mimo tych twierdzeń zauważyć należy, że odwołujący czynnie prowadzi działalność gospodarczą i stanowi ona źródło stałego dochodu pozwalające na jego utrzymanie. Co więcej nie można stwierdzić by miała ona przynosić straty. Z uwagi na prowadzoną przez odwołującego działalność gospodarczą zasadnym staje się zwrócenie uwagi, że w myśl przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dochody z działalności gospodarczej podlegają egzekucji w zakresie określonym w przepisach tegoż Kodeksu, które określają, jaka część świadczenia może być potrącona tak, aby nie pozbawiać dłużnika niezbędnych środków do utrzymania. Z akt sprawy nie wynika by odwołujący posiadał jakiekolwiek zadłużenia wobec innych instytucji, czy też by toczyło się przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne. W aktualnym stanie sprawy nie podjęto jeszcze żadnej próby egzekucji nienależnie pobranego świadczenia, dlatego też przesądzanie w tym momencie, że taka egzekucja będzie z całą pewnością bezskuteczna, byłoby przedwczesne. Obok stałego źródła utrzymania, jakim są dochody uzyskiwane z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, na dochód miesięczny czteroosobowej rodziny składa się świadczenie w postaci zasiłku otrzymywanego przez matkę z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym dzieckiem w wysokości około 1 100,00 zł. netto. Dla potrzeb ustalenia wysokości środków niezbędnych do utrzymania, można pomocniczo odnieść się do kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, określonego w § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.07.2012 r. (Dz. U z 2012 r., poz. 823) wynoszącego nie więcej niż 456,- zł. Przez dochód należy rozumieć sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Odwołujący w uwagach do złożonego oświadczenia wskazuje, że wspiera ojca (uzyskującego szereg świadczeń z ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania w miejscowości K.). Odwołujący nie uznał za słuszne wskazanie, w jaki sposób wsparcie to następuje, czy jeśli jest to pomoc finansowa oraz, w jakiej miesięcznie mieści się ona kwocie. Dodatkowo, odwołujący poza sferą zainteresowania pozostawia istotny fakt, że nie wykazał ojca, jako osoby z którą wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe. W tak nakreślonym stanie rzeczy nie można uznać, że istnieje podstawa do uwzględnienia sytuacji ojca przy rozpoznawaniu wniosku, w którym odwołujący zwrócił się do organu I instancji o umorzenie należności nienależnie wypłaconej. W takiej sytuacji, o ile zrozumiała jest trudna sytuacja, w jakiej bliski członek rodziny się znajduje, bez większego znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostają dokumenty w postaci przedkładanych zaświadczeń potwierdzających uzyskiwane przez ojca świadczenia i jego rejestrację w placówce organu zatrudnienia, czy jego sprawy, które toczą się w innych postępowaniach sądowych. Dokumenty nie mają związku z sytuacją finansową odwołującego. Podkreślić należy, że dla prawidłowego rozpoznania sprawy priorytetowe znaczenie ma stan rodzinny (prowadzących wspólnie gospodarstwo domowe), majątku, dochodów i źródłach utrzymania odwołującego, bowiem to on ubiega się umorzenie zobowiązania, jakie posiada wobec organu I instancji. Art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu przyznanych środków. Zaistnienie jednej z tych czterech przesłanek opisanych w tym przepisie powoduje, że starosta może, ale wcale nie musi umorzyć należności. Zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru w konsekwencji powoduje, że organ odwoławczy dokonując oceny podjętej decyzji nie może zakwestionować zasadności dokonanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy jest władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała taka sytuacja oraz, czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności wyboru, tj. dokonując wyboru bez poprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i w logiczny sposób ten wybór uzasadniając, dlaczego skorzystał z tej a nie innej możliwości rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 579/06 z 27.02.2007 r., wyrok WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 226/11 z 08.06.2011r.). Zauważyć należy, i tu w pełni należy podzielić stanowisko organu I instancji, osoba zobowiązana winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu nienależnie pobranego ze środków publicznych świadczenia, w całości lub chociażby w części. Następnie, jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego nie umożliwia realizacji zobowiązania w całości lub w części, może skorzystać z możliwości odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia. Wykładnia przepisu art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje, iż instytucja umorzenia należności, czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego (czyli przymusowego wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu), bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Dodatkowo, godzi się zwrócić uwagę, że w interesie społecznym leży przede wszystkim to, aby ewentualnie pobrane nienależnie świadczenia udzielone w ramach pomocy Państwa jak najszybciej zostały zwrócone, celem dalszego wykorzystania na cele publiczne (por. wyrok WSA Gorzów Wielkopolski o sygn. akt II SA/Go 644/11 z 29.08.2011 r.). Prezentowany materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, by w sprawie odwołującego zaistniały przesłanki przemawiające za koniecznością umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Odwołujący posiada majątek, źródło utrzymania, z której można dochodzić należności i jest nią działalność gospodarcza, prowadzona w wyniku środków przyznanych przez organ I instancji. Dodatkowo, na stały dochód czteroosobowej rodziny składają się świadczenia otrzymywane przez jego matkę z ośrodka pomocy społecznej. Odwołujący nie dokumentuje by on sam korzystał z pomocy tejże instytucji. Nie istnieją powody dla których uznać należałoby na podstawie przedkładanych dokumentów i informacji, iż odwołujący lub osoby pozostające na jego utrzymaniu pozbawione zostałyby, w związku z koniecznością spłaty posiadanego zadłużenia, niezbędnych środków utrzymania. Nie sposób również uznać, że istnieje uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Przed podjęciem decyzji organ I instancji podjął się wyjaśnienia okoliczności mogących mieć na nią wpływ, uwzględnił przy tym przesłanki określone w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, umożliwił odwołującemu udokumentowanie wniosku, na każdym etapie prowadzonego postępowania i przedstawienie wyjaśnień, które dla sprawy mogły mieć wpływ dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Sam dowód w postaci przesłuchania określony art. 86 K.p.a., nie był wymagany, bowiem odwołujący nie podnosił okoliczności, które mogłyby przemawiać za niewiarygodnością zgromadzonych w sprawie dowodów. Nadto, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie mające charakter uznaniowy poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganej opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, a organ I instancji należycie wyjaśnił podstawy odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A.P. powtórzył w całości zarzuty zawarte odwołaniu i domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego, jak również decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania i wstrzymania wykonania w całości zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, doszło w jego sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, zwłaszcza art. 7 i art. 76 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny jego interes jako obywatela oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie. Dodatkowo, w sprawie naruszono art. 7, art. 8, art. 9 w związku z art. 6 K.p.a. i art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez zaniechanie doręczenia skarżącemu opinii wydanej przez Powiatową Radę Zatrudnienia w dniu 12.06.2014 r. i w dniu 18.10.2014 r., co spowodowało, iż przed wydaniem decyzji nie miał możliwości zapoznania się ze stanowiskiem tej Rady, a tym samym aktywnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, co jest istotnym naruszeniem prawa do obrony. W ocenie skarżącego nie można wydać prawidłowej decyzji w oparciu o dokument, który ma istotne znaczenie dla sprawy, a jednocześnie jest to dokument nieznany i utajniony dla strony postępowania administracyjnego. Samo zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej bez przedstawienia jakiejkolwiek w tym zakresie argumentacji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, zdaniem skarżącego, na naruszenie art. 7 w związku z art. 89 i art. 107 K.p.a., a tym samym skutkuje naruszeniem art. 6, art. 8, art. 9, art. 86 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, w tym również przedwczesności wydanych w jego sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W toku postępowania sądowoadministracyjnego prawomocnym postanowieniem z dnia 23 marca 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 220/15 odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (k. 11 i 35 akt sądowoadministracyjnych). W piśmie z dnia 16 października 2015 r. skarżący domagał się dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów, które jak sam stwierdził nie istniały w dniu złożenia skargi do tut. Sądu (k. 55 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż zarzuty skargi nie są zasadne, jak również nie zasługuje ona na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Jednocześnie ocenie Sądu nie podlegał sam fakt uznania świadczenia za nienależnie pobrane i obowiązek jego zwrotu, gdyż ta okoliczność została ustalona inną decyzją, która jest ostateczna - decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. o nr [...] (k. 59 akt administracyjnych), a to z powodu utrzymania jej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. o nr [...]. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, iż zgodnie brzmieniem obowiązującego art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych, jak również obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania tylko i wyłącznie zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...]r., co prowadzi to do wniosku, że jakiekolwiek dokumenty utworzone po tej dacie nie mogą mieć wpływu na wynik obecnie rozpatrywanej sprawy, czego domagał się skarżący w piśmie z dnia 16 października 2015 r. (k. 55 akt sądowoadministracyjnych). Bezspornie wyczerpująca regulacja praw i obowiązków osób bezrobotnych znajduje się w ustawie o promocji zatrudnienia. Zgodnie z treścią art. 76 ust. 7 tej ustawy starosta może po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć nienależnie pobrane świadczenie w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek, a mianowicie: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. W tym stanie rzeczy, samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia, nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Zaistnienie jednej z tych czterech przesłanek powoduje jedynie, że "starosta może" umorzyć należności. Użycie bowiem przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z tzw. "decyzją uznaniową". Istota takiego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. W przypadku nie wystąpienia żadnej z powołanych przesłanek organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności. Oznacza to, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, jak i celowości, co oznacza, że badanie zgodności z prawem decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, może być dokonane tylko w ograniczonym zakresie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż organy administracji obu instancji prawidłowo zastosowały powołane wyżej przepisy prawa, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. I tak, oceniając proceduralną poprawność przeprowadzonego postępowania, a więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i opis tego procesu, stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a zawarte w niej rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach przyznanego organom uznania administracyjnego. Decyzja ta zawiera uzasadnienie odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., w którym wyjaśnione zostały podstawy i powody podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że skoro organy ustaliły i co znajduje potwierdzenie w materiale zgromadzonym w sprawie oraz nie budzi wątpliwości Sądu, że niespełniona została choćby jedna ustawowa przesłanka określona w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, to przyjąć należy, że zasadnie odmówiły umorzenia przedmiotowych należności. Z tego też względu zarzuty sprecyzowane w skardze nie mają usprawiedliwionych podstaw. W toku prowadzonego postępowania nie doszło również do istotnych naruszeń zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a kwestionowana decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Zauważyć przy tym również należy, że w orzecznictwie przyjęty został pogląd, który w pełni podzielany jest przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że nawet wówczas, gdy dłużnik spełnia kryteria określone w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, to jednak nie gwarantuje taka sytuacja pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych należności. Ustawodawca wskazując, że organ "może" umorzyć przedmiotowe należności pozostawił w tym zakresie swobodę organowi (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 września 2010r. o sygn. akt II SA/Bd 733/10, dostępny - Lex nr 752160, jak również w internetowej bazie orzeczeń NSA). W przypadku uznania administracyjnego decyzja powinna zawierać ocenę sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, w chwili rozstrzygania wniosku o umorzenie. W analizowanej sprawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej należy uznać, iż organy obydwu instancji prawidłowo wskazały, że sytuacja rodzinna i finansowa skarżącego w chwili rozstrzygania wniosku o umorzenie nie daje podstaw do wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Istotne jest przy tym, że organ podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego - musi mieć na uwadze to, że chodzi o należność publicznoprawną - stąd też winien mieć na względzie nie tylko interes dłużnika, ale i interes Skarbu Państwa, czyli zbiorczy interes innych osób finansowanych z tego samego źródła. Sama wykładnia art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje, iż instytucja umorzenia należności - czy to w całości, czy też w części - może być stosowana wyjątkowo jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe ich odzyskanie. Nie jest tym samym dopuszczalne uchylanie się od tego obowiązku jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zaistnieją obiektywne przeszkody ściśle określone przez ustawodawcę, które w rozpatrywanej sprawie nie mają miejsca. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy obu instancji przeprowadziły szczegółową analizę okoliczności faktycznych mających miejsce w sprawie i to w stopniu pozwalającym na dokonanie ich oceny, a sytuacja majątkowa skarżącego nie pozbawia go realnej możliwości zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zważywszy na treść art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, precyzującego obowiązek osoby, która uzyskała świadczenia, co do których następnie właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdził, iż są one nienależne, tj. zwrotu tych świadczeń w celu efektywnego gospodarowania środkami Funduszu Pracy, z których sam skarżący miał możliwość skorzystania. Podkreślić należy, że opinia powiatowej rady zatrudnienia, o której mowa w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, nie ma charakteru wiążącego. Brak opinii byłby brakiem formalnym skutkującym nawet tylko z tego względu uchyleniem decyzji, nie mniej, co należy podkreślić, opinia negatywna nie ma wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, albowiem ustawodawca nie wskazał na konieczność wyrażenia zgody powiatowej rady zatrudnienia na umorzenie należności, a jedynie nałożył obowiązek uzyskania stanowiska tej rady przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, stąd też zarzuty sprecyzowane w skardze w tym zakresie nie zasługują na aprobatę, zwłaszcza nie mają żadnego wpływu na prawo skarżącego, jak to określił do "obrony" (str. 1 skargi). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.