IV SA/Gl 221/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (dalej organ pierwszej instancji) z dnia [...] r. Nr [...] odmówiono stwierdzenia u H.Ł. (dalej strona lub skarżący) choroby zawodowej - "nowotwór złośliwy powstały w następstwie oddziaływania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - rak krtani" wymienionej w poz. 17/7 wykazu chorób zawodowych (dalej wykaz) stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367, dalej rozporządzenie). Decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe oraz orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy S. (dalej PChZ WOMP) z dnia [...]r. Nr [...]oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (dalej IMPiZŚ) z dnia [...]r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej organ odwoławczy) utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że skarżący pracował w okresie od 14 czerwca 1972 r. do 30 kwietnia1996 r. w A S.A. w K. Oddział [...] w C. (zakład zlikwidowany) jako kierowca samochodu dostawczego. W związku z brakiem danych dotyczących narażenia na określone czynniki rakotwórcze podczas zatrudnienia w tym zakładzie, uznano że domniemanym czynnikiem może być benzen stanowiący zanieczyszczenie benzyny. Kolejno organ odwoławczy nadmienił, że skarżący był badany w PChZ WOMP, gdzie lekarze specjaliści z uwagi na brak potwierdzenia narażenia zawodowego na czynniki o udowodnionym działaniu rakotwórczym, stwarzające jednocześnie ryzyko rozwoju raka krtani - uznali, iż brak jest podstaw do rozpoznania u strony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem choroby zawodowej wymienionej w poz. 17/7 wykazu. Jednocześnie lekarze orzecznicy wyjaśnili, iż narządem krytycznym w odniesieniu do benzenu jest układ krwiotwórczy, a nie krtań. Następnie skarżący był badany w IMPiZŚ, gdzie lekarze specjaliści wydali orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Orzecznicy wyjaśnili, iż nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową pod warunkiem, że powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi i ma charakterystyczną lokalizację. W środowisku pracy strony mógł występować ewentualnie benzen (brak pomiarów), który jest odpowiedzialny za nowotwory krwi, natomiast nie powoduje raka krtani, a dostępne badania i literatura nie podają aby wystąpiły nowotwory krtani po benzenie. Organ odwoławczy wskazał, że nie kwestionuje istnienia narażenia strony na wykonywanie pracy w narażeniu na czynniki szkodliwe oraz nie podważa okresu jego trwania, lecz z uwagi na fakt niespełnienia wymogów formalnych, wobec orzeczeń lekarskich PChZ WOMP i IMPiZŚ, wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej. Decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 864/14, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy uchybiły regulacjom zawartym w art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.). W ocenie Sądu opinia wydana przez placówkę drugiego stopnia była bardzo krótka, nie zawierała stosownego uzasadnienia, nadto powoływała się na bliżej nie określone badania i literaturę. Sąd akcentował okoliczność, iż skarżący również odwołał się do poglądów prezentowanych w literaturze fachowej, które zawierają konkluzje odmienne od gołosłownych twierdzeń lekarzy orzeczników; w szczególności do publikacji naukowej pt. ..Carcinoma of the larynx and the hypopharynx. Rak krtani i krtaniowej części gardła" autorstwa Kornelii Biernackiej. Aleksandry Misiołek. Michała Treszera i Macieja Misiołka. zamieszczonej w czasopiśmie ..Problemy Medycyny Rodzinnej", wrzesień 2012 r., vol. XIV.No.3, ("Najsilniejszymi kancerogenami są węglowodory aromatyczne, głównie benzen i jego pochodne" - str. 60) oraz informacji zamieszczonych na stronie Polskiego Towarzystwa Onkologii Klinicznej ("Innymi ważnymi czynnikami rakotwórczymi są: [...] spaliny samochodowe [...] benzen [...])". Sąd zobowiązał organ do ponownego zebrania materiału dowodowego, oceny tego materiału pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego oraz wydania decyzji, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim jednak zalecił organowi jako konieczne, by przeprowadzone zostało ponowne badanie strony i dołączenie do akt sprawy opinii lekarskiej ze stosownym, spełniającym wymogi stawiane opinii biegłego, uzasadnieniem zajętego stanowiska. W wykonaniu tych wytycznych organ odwoławczy wystąpił do IMPiZŚ o wydanie opinii uzupełniającej. W piśmie z dnia 4 września 2015 r. IMPiZŚ podtrzymał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podtrzymał swoje wcześniejsze ustalenia dotyczące narażenia zawodowego strony. Jednocześnie wskazał, że lekarze specjaliści w wydanych przez siebie opiniach nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ akcentował, że zgodnie z opinią orzeczników nowotwór złośliwy może zostać uznany za chorobę zawodową jednakże pod warunkiem, że powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi i ma charakterystyczną lokalizację. W środowisku pracy strony jako czynnik taki można uznać benzen, który jest odpowiedzialny za nowotwory krwi natomiast nie powoduje on raka krtani. Organ zaakcentował, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, a organy orzekające są nimi związane. Decyzja została usunięta z obrotu prawnego wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1015/15 ponieważ doszło do naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy co prawda wystąpił do lekarzy orzeczników o opinię uzupełniającą wskazując na wymogi sformułowane w wyroku, jednakże nie otrzymał opinii medycznej sporządzonej po nakazywanych przez Sąd badaniach skarżącego. Otrzymał w to miejsce pisemną wypowiedź, w której ustosunkowano się do zarzutów stawianych przez skarżącego w toku postępowania. Lekarze orzecznicy wskazali, że wydając opinię lekarską organy korzystają z wydanych przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. "Zasad orzekania o zawodowej etiologii nowotworów złośliwych". Zawarte w tej pozycji ustalenia zostały podjęte na podstawie badań klinicznych i epidemiologicznych oraz obowiązują przy orzekaniu. Zgodnie z informacjami podanymi w "Zasadach..." benzen powoduje nowotwory krwiotwórcze – białaczkę szpikową i limfatyczną oraz szpiczak mnogi. Odnosząc się do powołanych przez skarżącego poglądów zawartych w zacytowanej przez niego w skardze literaturze stwierdzili, iż są to tylko prace poglądowe, doniesienia, które nie mogą stanowić podstawy orzekania. Zauważono, że jeżeli ustawodawca uzna je za zasady i umieści w wytycznych lekarze będą się do nich stosować. Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującymi wytycznymi podtrzymano dotychczasowe orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Sąd ocenił, że odpowiedź lekarzy orzeczników mijała się zasadniczo z treścią polecenia przekazanego przez organ, a zawierającego wytyczne WSA. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organ, mimo braku właściwego działania ze strony placówki medycznej zaakceptował jej orzeczenie, a przez to zignorował wytyczne wynikające z wyroku. Nadto Sąd wskazał, że "Zasady orzekania o zawodowej etiologii nowotworów złośliwych", na które powołano się w piśmie IMPiZŚ z dnia 4 września 2015 r. nie stanowią norm powszechnie obowiązującego prawa. Jak stanowi art. 237 § 4 pkt 2 Kodeksu pracy minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia wytyczne diagnostyczno-orzecznicze i kryteria rozpoznawania chorób zawodowych, uwzględniając w szczególności rodzaj choroby oraz czynniki szkodliwe i uciążliwe wywołujące te choroby. Jedynie zatem minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia wytycznych, które mają wskazać jakie czynności, jakie badania należy wykonać w przypadku podejrzenia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych. Instytut w Łodzi nie jest jednostką uprawnioną do wydawania wiążących w tym zakresie wytycznych. Sąd stwierdził, że powołanie się przez placówkę medyczną na ustanowione w ten sposób zasady wymaga zdecydowanie głębszego wyjaśnienia, o którym mowa była w wyroku WSA z dnia 28 kwietnia 2015r. Po tym wyroku organ odwoławczy wystąpił do IMPiZŚ o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego wytyczne sformułowane w obydwu wyrokach. W orzeczeniu uzupełniającym z dnia [...] r. podtrzymano dotychczasowo stanowisko i uzupełniająco wskazano, że: "Jak już wielokrotnie informowaliśmy rozpoznanie choroby zawodowej nie jest brane z sufitu, tylko w oparciu o obowiązujące wytyczne metodologiczne opracowane na podstawie badań klinicznych i statystycznych. Pacjent wg. dochodzenia epidemiologicznego był narażony jako kierowca na spaliny i opary benzyny – benzen. Nikt nie neguje tego narażenia. Ale zgodnie z obowiązującymi wytycznymi czynniki te mogą wywołać nowotwory krtani, białaczkę. Brak natomiast jest jakichkolwiek informacji aby powodowały nowotwory krtani. Pacjenci u których nie rozpoznano choroby zawodowej nie chcą się z tym pogodzić i wymuszają celowo to nowe rozpoznanie, co nas z drugiej strony nie dziwi, ze względu na traumę z powodu rozpoznania i zabiegu okalającego. Niestety nie może to jednak wpływać na zmianę decyzji niezgodną z obowiązującymi wytycznymi i obowiązującymi doniesieniami klinicznymi i statystycznymi. Reasumując, brak jest podstaw u ww. pacjenta bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem aby rozpoznać chorobę zawodową". Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania przybliżając treść kolejnych decyzji wydanych w sprawie oraz wskazania wynikające z prawomocnych wyroków. Podtrzymał wcześniejsze ustalenie, iż dochodzenie epidemiologiczne wykazało że skarżący w okresie od 14 czerwca 1972 r. do 30 kwietnia1996 r. pracował w A S.A. w K Oddział [...]w C. (zakład zlikwidowany) jako kierowca samochodu dostawczego. W związku z brakiem danych dotyczących narażenia na określone czynniki rakotwórcze podczas zatrudnienia w ww. zakładzie, uznano że domniemanym czynnikiem może być benzen stanowiący zanieczyszczenie benzyny. Organ odwoławczy odniósł się do treści orzeczenia uzupełniającego z dnia 11 stycznia 2017 r. Stanowisko prezentowane w wyżej przybliżonym orzeczeniu uzupełniającym zaakceptował podkreślając, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organy orzekające są nim związane; co uzasadnił powołując się na poglądy sformułowane w wyrokach sądów administracyjnych. Organ odwoławczy ocenił, że zakres rozpoznania sprawy uregulowany w rozporządzeniu została zachowany, a jednostki orzecznicze, które wydawały opinie w sprawie strony powołały się na aktualny stan wiedzy medycznej i aktualne wyniki badań w zakresie choroby nowotworowej. Szkodliwość działania benzenu została umiejscowiona w układzie krwiotwórczym (białaczki, szpiczak mnogi), a nie w układzie oddechowym (krtań). Mając na uwadze całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności treść orzeczeń lekarskich, nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W osobistej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Nadto w skardze został zamieszczony wniosek o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie adwokata. W uzasadnieniu opisał szczegółowo szkodliwe warunki, w których wykonywał pracę kierowcy. Wskazał również na swoją niepełnosprawność i fakt, iż nie jest w stanie mówić ze względu na całkowite usunięcie krtani. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik z urzędu, ustanowiony postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r., w piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2017 r. wniósł o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej; a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy p.p.s.a. W uzasadnieniu akcentował okoliczność, iż w dalszym ciągu wytyczne wynikające z wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. nie zostały wykonane, gdyż skarżący nie został wezwany na badania, ani przebadany i nie została sporządzona opinia, która spełniałaby wymogi stawiane temu dowodowi. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w znacznej części powielenie uzasadnień wcześniejszych decyzji. Krytycznie ocenił także treść orzeczenia uzupełniającego. Akcentował okoliczność, iż od wielu lat w literaturze fachowej przyjmuje się związek przyczynowy pomiędzy narażeniem na substancje szkodliwe typu benzen a powstaniem raka krtani. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r., mocą której nie stwierdzono u strony choroby zawodowej: nowotwór złośliwy powstały w następstwie oddziaływania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - rak krtani" wymienionej w poz. 17/7 wykazu chorób zawodowych. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nie kwestionuje istnienia narażenia zawodowego strony (24 lata) na czynnik rakotwórczy - benzen, jak również nie podważa okresu jego trwania, lecz jednoznaczna treść orzeczeń lekarskich uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej. Lekarze orzecznicy stwierdzili bowiem, że szkodliwość działania benzenu została umiejscowiona w układzie krwiotwórczym (białaczki, szpiczak mnogi), a nie w układzie oddechowym (krtań). Jak wyżej wskazano Sąd orzeka w tej sprawie po raz trzeci. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje NSA i wojewódzkie sądy administracyjne w swoim orzecznictwie (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97, LEX nr 43847; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn.. akt V SA 527/97, LEX nr 47275; postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 355/01, LEX nr 57181; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, LEX nr 197247, i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, LEX nr 1534079). Naruszenie zasady związania sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy została w skardze podniesiona (niezależnie od granic skargi); por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 355/01, LEX nr 57181. W orzecznictwie NSA zgodnie przyjmuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną i zaleceniami wynikającymi z wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, LEX nr 47848, i wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, LEX nr 187499). Kluczowa dla rozstrzygnięcia jest więc kwestia wypełnienia zaleceń sformułowanych w poprzednich wyrokach Sądu oraz kwestia zastosowania się przez organ do oceny prawnej i zaleceń wyartykułowanych w tych wyrokach. Formułując wiążącą ocenę prawną oraz wiążące zalecenia Sąd - w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. - wskazał, że organy uchybiły regulacjom zawartym w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu opinia wydana przez placówkę drugiego stopnia była bardzo krótka, nie zawierała stosownego uzasadnienia, nadto powoływała się na bliżej nie określone badania i literaturę. Sąd akcentował okoliczność, iż skarżący również odwołał się do poglądów prezentowanych w literaturze fachowej, które zawierają konkluzje odmienne od gołosłownych twierdzeń lekarzy orzeczników. Zobowiązał organ do ponownego zebrania materiału dowodowego, oceny tego materiału pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego oraz wydania decyzji, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim jednak zalecił organowi jako konieczne, by przeprowadzone zostało ponowne badanie strony i dołączenie do akt sprawy opinii lekarskiej ze stosownym, spełniającym wymogi stawiane opinii biegłego, uzasadnieniem zajętego stanowiska. Natomiast w wyroku z dnia19 lipca 2016 r. Sąd stwierdził naruszenie art. 153 ustawy p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy co prawda wystąpił do lekarzy orzeczników o opinię uzupełniającą wskazując na wymogi sformułowane w wyroku, jednakże nie otrzymał opinii medycznej sporządzonej po nakazywanych przez Sąd badaniach skarżącego. Nie podejmując żadnych działań mających doprowadzić do wykonania zaleceń Sądu, organ odwoławczy te wiążące zalecenia faktycznie zignorował. Nadto Sąd stwierdził, że jedynie minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia wytycznych, które mają wskazać jakie czynności, jakie badania należy wykonać w przypadku podejrzenia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych. Instytut w Łodzi nie jest jednostką uprawnioną do wydawania wiążących w tym zakresie wytycznych. Powołanie się przez placówkę medyczną na zasady ustanowione przez Instytut w Łodzi wymaga więc wyjaśnienia. Dokonując kontroli w zakresie dostosowania się przez organ odwoławczy do wiążącej oceny prawnej i zaleceń wynikających z ww. prawomocnych wyroków, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy w dalszym ciągu nie wykonał tych zaleceń. Istotne niedostatki w tym ostatnim zakresie muszą skutkować usunięciem z obrotu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że eksponując zasadę związania organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem w zakresie choroby zawodowej wynikającym z orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą, organ odwoławczy ograniczył się do przybliżenia stanowiska prezentowanego w orzeczeniu uzupełniającym i nie zareagował na zignorowanie przez lekarzy orzeczników obowiązku wydania orzeczenia lekarskiego po ponownym badaniu strony. Skarżący nie był bowiem ponownie badany i nie był wzywany na badania. Tym samym, wbrew jednoznacznemu zaleceniu Sądu, orzeczenie uzupełniające nie zostało wydane po ponownym badaniu. Nie zostało też należycie uzasadnione – ma raczej charakter polemiki z zarzutami skarżącego. Nadto organ odwoławczy nie dokonał oceny dowodowej orzeczenia uzupełniającego w sposób właściwy dla dowodu z opinii biegłego; poczuł się tym orzeczeniem lekarskim związany w sposób bezwzględny. Uchybił tym samym obowiązkowi prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i nakazowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; wynikającym odpowiednio z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – nakazy działania zgodnie ze wskazanym przepisami były akcentowane w zaleceniach Sądu zawartych w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. Nadto organ odwoławczy nie zauważył występującej w orzeczeniu uzupełniającym wewnętrznej sprzeczności polegającej na sformułowaniu w dwóch następujących po sobie zdaniach tez oczywiście ze sobą sprzecznych. Stwierdzając, że pacjent wg. dochodzenia epidemiologicznego był narażony jako kierowca na spaliny i opary benzyny – benzen i że nikt nie neguje tego narażenia, lekarze orzecznicy jednocześnie wywiedli: "Ale zgodnie z obowiązującymi wytycznymi czynniki te mogą wywołać nowotwory krtani, białaczkę. Brak natomiast jest jakichkolwiek informacji aby powodowały nowotwory krtani" (podkreślenie Sądu). Organ nie zareagował też na powołanie się przez lekarzy orzeczników na obowiązujące wytyczne; a z treści orzeczenia nie można wywnioskować ani tego na jakie wytyczne powołują się lekarze, ani tego czy te wytyczne spełniają wymogi wskazane przez Sąd w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, organ odwoławczy uchybił wiążącym zaleceniom wynikającym z prawomocnych wyroków wydanych w tej sprawie poprzez nie wykonanie nakazu należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, które to uchybienie jest wynikiem bezkrytycznego oparcia się na orzeczeniach uprawnionych placówek medycznych nie wypełniających wymogów nakazanych przez Sąd. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że organy sanitarne prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej zobowiązane są do przestrzegania wszystkich reguł dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które w zakresie ustalania stanu faktycznego przyjmują jako naczelną, zasadę prawdy obiektywnej; są obowiązane dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy daje podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Z powodów wyżej wskazanych nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, że zasadne i usprawiedliwione było oparcie się na orzeczeniach uprawnionych placówek medycznych - stojących w opozycji do wymogów sformułowanych przez Sąd. Ocena dowodowa organu ma charakter arbitralny, a brak jej należytego uzasadnienia stanowi próbę uchylenia się od jej kwalifikacji pod kątem legalności. Ocena dowodowa orzeczeń lekarskich nie odpowiada standardowi swobodnej oceny dowodowej określonemu w art. 80 k.p.a. Wadliwość oceny dowodowej stanowi również naruszenie wiążących zaleceń w zakresie prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych sprawy, z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz zasad postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odnosząc zacytowane przepisy do okoliczności sprawy Sąd podkreśla raz jeszcze, że obowiązki organu dotyczące zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego dotyczą również materiału dowodowego w postaci orzeczeń medycznych. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że organ inspekcji sanitarnej nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia; co dotyczy zarówno symptomów, jak i przyczyn powstania choroby. Powyższe nie oznacza jednak, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie pozostają poza oceną dowodową organu. Wprost przeciwnie, jest to kluczowy element materiału dowodowego i winien być poddany ocenie dowodowej pod kątem między innymi odniesienia się przez lekarzy specjalistów do wszystkich okoliczności relewantnych prawnie, analizowanych w świetle wiedzy medycznej. Orzeczenia lekarskie przy całej ich wadze i istotności dla procesu stwierdzenia choroby zawodowej, nie są bowiem decyzjami administracyjnymi wydanymi w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej – bo takiej kwalifikacji nie przydał im ustawodawca, lecz jedynie materiałem dowodowym o charakterze opinii biegłego, który właściwy organ ocenia w procesie stosowania prawa. Jeżeli z orzeczeń jednostek orzeczniczych wynika – jak ma to miejsce w analizowanej sprawie - że nie przeprowadzono nakazanego przez Sąd badania, wypowiedziano twierdzenia sprzeczne ze sobą, odwołano się do niezidentyfikowanych "obowiązujących wytycznych" – ignorując ocenę prawną Sądu w zakresie obowiązywania wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych, to nie sposób uznać takich orzeczeń lekarskich jako dowodów pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie okoliczności relewantnych prawnie i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organ odwoławczy uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy p.p.s.a., ponieważ nie wykonał w pełnym zakresie zaleceń dotyczących należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, sformułowanych w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., podtrzymanych w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., a także pozostawił poza zakresem swojego zainteresowania ocenę prawną sformułowaną w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., dotyczącą "obowiązujących wytycznych" - a w konsekwencji oparł rozstrzygnięcie na wadliwych ustaleniach dowodowych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wykona te zalecenia podejmując działania mające na celu wydanie przez lekarzy orzeczników orzeczenia po wykonaniu zaleconego badania skarżącego. Uprzednio będzie obowiązany wyjaśnić jakie wytyczne stosują lekarze orzecznicy i ocenić dopuszczalność posłużenia się tymi wytycznymi w kontekście oceny prawnej sformułowanej w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. W sposób wynikający z tej oceny organ odwoławczy sformułuje swoje oczekiwania w stosunku do lekarzy orzeczników. Zwróci się również do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o merytoryczne, a nie dyskwalifikujące a priori, odniesienie się do wszystkich publikacji naukowych powoływanych przez stronę skarżącą w toku całego postępowania, toczącego się od 2014 r. – prezentujących odmienne od ocen lekarzy orzeczników poglądy dotyczące możliwości powstania nowotworu krtani w przypadku narażenia na czynnik rakotwórczy – benzen. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.