IV SA/Gl 262/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.) Burmistrz Miasta C. (dalej organ pierwszej instancji) – działając w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) - odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] r. (dalej decyzja z dnia [...] r.) nr [...] odmawiającej przyznania M.F. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) zasiłku celowego na dofinansowanie do remontu łazienki w wysokości 100 zł. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...] r. (dalej decyzja z dnia [...] r. lub zaskarżona decyzja) nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 8 listopada 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła skarga złożona przez stronę w Urzędzie Miejskim w C. W skardze strona wyraziła między innymi niezadowolenie z decyzji z dnia [...] r. nr [...], mocą której organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do remontu łazienki w wysokości 100 zł; utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] r. (dalej decyzja z dnia [...] r.) nr [...]. Kolegium wskazało, że w dniu 24 listopada 2016 r. wnioskodawca złożył pisemne oświadczenie, w którym podał, że w powyższej sprawie oczekuje zmiany decyzji organu pierwszej instancji nr [...] i przyznania zasiłku w wysokości 300 zł na dofinansowanie do remontu łazienki. Wywiodło, że wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, iż strona żąda zmiany decyzji ostatecznej w myśl art. 154 k.p.a. (błędnie – organ pierwszej instancji stosował art. 155 k.p.a.). Przybliżając treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji Kolegium wskazało, że ten organ akcentował okoliczność, iż pomoc udzielana przez organ pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Organ musi gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie. Ponieważ organ pierwszej instancji przyznał pomoc finansową w miesiącu marcu i kwietniu 2016 r. w łącznej wysokości 400 zł, dzięki której strona z wykorzystaniem własnych środków mogła przeprowadzić remont łazienki, na który wydała 700 zł - uznał, że pomoc na remont łazienki została już przyznana, a więc niezbędna potrzeba życiowa została zaspokojona i nie znalazł podstaw do zwiększania tej kwoty. Organ pierwszej instancji mając na uwadze interes społeczny, tj. dotyczący ogółu osób korzystających z pomocy społecznej, a znajdujących się w podobnej sytuacji życiowej, dotyczącej m.in. podobnych warunków życia, miejsca zamieszkania, sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, materialnej itp. ustalił, że nie istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za zmianą decyzji ostatecznej. Uznał też, iż odmowa zmiany decyzji z dnia [...] r. nr [...] nie narusza słusznego interesu strony. Końcowo Kolegium przybliżyło przesłanki warunkujące możliwość zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., odwołując się do poglądów judykatury i wywiodło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż odmowa zmiany decyzji z dnia [...] r. nie narusza słusznego interesu strony. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazał, że już dziesiąty rok jest bez łazienki, której remont trwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełnym zakresie stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 ustawy p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli działania administracji na zasadach wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są dotknięte wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co czyni koniecznym usunięcie tych decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności w całości. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r. odmówiono skarżącemu zmiany decyzji tego organu z dnia [...] r. odmawiającej przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do remontu łazienki w wysokości 100 zł. Decyzja z dnia [...] r. została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] r. Natomiast decyzja z dnia [...] r. została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] r. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, identyfikując decyzję organu pierwszej instancji jako wydaną w trybie art. 154 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Art. 155 k.p.a., na podstawie którego orzekał organ pierwszej instancji określa, iż organem właściwym do załatwienia żądania wniesionego w tym trybie nadzwyczajnym jest organ, który wydał decyzję ostateczną objętą żądaniem uchylenia lub zmiany. Sąd stwierdza, że w sytuacji gdy w sprawie orzekał organ drugiej instancji (utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji) jego decyzja jest decyzją ostateczną w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., zatem ten organ jest właściwy w sprawie zmiany lub uchylenia takiej decyzji w tym trybie. Sąd podkreśla, że konstrukcja postępowania administracyjnego zasadza się na dwukrotnym rozpatrzeniu danej sprawy przez organy obu instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego wywołuje konieczność rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. Stanowisko w tej materii jest utrwalone (p. przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 456/11, 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1690/13, B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 658 i nast.). W konsekwencji czego organ odwoławczy rozpatruje sprawę co do meritum i wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne nawet wówczas, gdy utrzymuje decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Nie podważa tej konkluzji sformułowanie "utrzymuje w mocy", gdyż jest to tylko zwrot użyty w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po to, aby nie powtarzać wyrzeczenia zawartego w decyzji objętej odwołaniem czy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10, zwrot ten ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Oznacza on zatem, iż organ drugiej instancji doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. Wobec tego stwierdzić należy, że sformułowanie "utrzymuje w mocy decyzję" należy rozumieć jako takie samo rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, jakie zapadło w pierwszej instancji. Takie bowiem wyrzeczenie wyraża wolę tego organu załatwiającego sprawę w tej formie w postępowaniu w drugiej instancji; jest też wyrazem niepodzielenia argumentów podniesionych w środku zaskarżenia. Oczywistym jest, że w takim wypadku wykonaniu podlegają zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej rozstrzygnięcia dotyczące praw i obowiązków nałożonych na stronę, bo decyzja o utrzymaniu w mocy ich wyraźnie nie kreuje, jednakże wykonalność jest innym zagadnieniem niż ostateczność decyzji, a ustawodawca w art. 155 k.p.a. odwołuje się do pojęcia ostateczności decyzji, a nie jej wykonalności. Nadto Sąd wskazuje, że po myśli art. 16 § 1 k.p.a. ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taką decyzją jest m.in. decyzja organu drugiej instancji, jeżeli uruchomiono tryb odwoławczy (por. K. Glibowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., str. 88). Niepodobna w takiej sytuacji traktować jako ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, od której wniesiono odwołanie - bo przecież nie ona ostatecznie ukształtowała dany stosunek administracyjnoprawny. Nadmienić trzeba, że w ten sam sposób i z tą samą argumentacją, uwzględniającą jedynie odmienność decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabywa bądź nie nabywa prawa, identyfikować trzeba właściwość organu do wydania decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] r. orzekł z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzją ostateczną, co do której winno się toczyć postępowanie w trybie nadzwyczajnym inicjowane przez skarżącego w celu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, była decyzja Kolegium z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie remontu łazienki w wysokości 100 zł – a nie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Tym samym organem właściwym do orzekania w sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., a nie Burmistrz Miasta C. W tym stanie rzeczy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. została dotknięta wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji; tym samym organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] r. z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną. Sąd w tym miejscu nie będzie już powtarzał wywodu dotyczącego charakteru prawnego decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rażąco naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), gdyż orzekał w trybie art. 154 k.p.a. – w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji orzekał w trybie art. 155 k.p.a. Sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana w tym samym trybie. Zaskarżona decyzja została dotknięta wada kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.