IV SA/Gl 290/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...] Wójt Gminy Ł. powierzył E. W. z dniem [...] obowiązki Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., do czasu wyłonienia kierownika w drodze konkursu. Jako podstawę wydania tego aktu powołano art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zarządzenie to - jak wynika z daty uwidocznionej na prezentacie [...] Urzędu Wojewódzkiego - wpłynęło do organu nadzoru w dniu [...] W dniu [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zawiadomił Wójta Gminy Ł. o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności w/wym. zarządzenia. jako niezgodnego z przepisem art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Następnie w dniu [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminny wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy Ł. z dnia[...] w sprawie powierzenia obowiązków kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. jako niezgodnego z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że wyeliminowany z obrotu prawnego akt narusza w sposób istotny art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który reguluje kwestie wymagań kwalifikacyjnych osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3 letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Wojewoda wskazał, że wykładnia językowa cytowanego przepisu nie budzi, zdaniem organu nadzoru, wątpliwości, iż kierownik jednostki organizacyjnej pomocy społecznej powinien spełniać wszystkie wymogi łącznie. Spełnienie tych wymogów stanowi bezwzględny obowiązek. Zaznaczono, iż powyższe wymogi ustawowe odnoszą się zarówno do osób którym powierzono stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jak również do osób którym powierzono jedynie pełnienie obowiązków kierownika tej jednostki. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje bowiem powierzenia danej osobie pełnienia obowiązków kierownika wymienionej jednostki. Wobec powyższego – zdaniem Wojewody - należy uznać, iż Wójt Gminy Ł. powierzając E. W. obowiązki Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w rzeczywistości powierzył jej to stanowisko. Organ nadzoru podkreślił, ze z przesłanych przez Wójta Gminy dokumentów wynika, iż E. W. posiada jedynie wymagany prawem trzyletni staż pracy w pomocy społecznej, natomiast nie legitymuje się ukończoną specjalizacją z zakresu organizacji pomocy społecznej. Wojewoda przy tym podkreślił, że z brzmienia cytowanego wyżej przepisu wynika jednoznacznie, iż już w momencie powołania danej osoby na stanowisko kierownika powinna ona posiadać wymagane kwalifikacje. Reasumując wskazano, że w związku z powyższym organ nadzoru uznał, iż osoba, której Wójt Gminy powierzył obowiązki Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. nie może pełnić powierzonej funkcji, gdyż nie spełnia ona wszystkich wymagań, o których mowa w art. 122 ust. 1 powołanej wyżej ustawy,a zatem konieczne i uzasadnione było stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy Ł.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy Ł. zarzucił organowi nadzoru naruszenie przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały, której już nie było w obrocie prawnym oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] do Urzędu Gminy wpłynęło zawiadomienie Wojewody [...] z dnia [...] o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy Ł. - jako nie zgodnego z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wójt Gminy Ł. podkreślił, że po analizie zarzutów podniesionych w zawiadomieniu, w dniu [...] zarządzeniem Nr [...] uchylił z dniem podjęcia zarządzenie własne z dnia [...] Nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Jednocześnie pismem z dnia [...] poinformował Wojewodę [...] o fakcie uchylenie zarządzenia Nr[...], w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie nadzorcze. Powyższe pismo wpłynęło do Wojewody w dniu [...], zaś w dniu [...] Wojewoda [...] podjął zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności zarządzenia, które od 6 dni skutecznie było wycofane z obrotu prawnego. Stąd też zdaniem Wójta decyzja o stwierdzeniu nieważności jest bezprzedmiotowa, a postępowanie powinno być umorzone. Reasumując wskazano, że skoro zarządzenie utraciło moc przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, a rozstrzygnięcie dotyczy tego zarządzenia, to należy je uznać za bezprzedmiotowe, a zatem uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest konieczne. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie, jednocześnie nie podzielając zarzutów skargi. Wojewoda [...] wskazał, że prawidłowo, w ostatnim dniu ustawowego terminu wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Organ nadzory stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż decyzja Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności zarządzenia, którego nie było, w dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, już w obrocie prawnym, jest bezprzedmiotowa. Wskazano, że na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] nie posiadał informacji o uchyleniu przez Wójta Gminy Ł. zarządzenia, będącego przedmiotem tego postępowania, gdyz te zostało doręczone Wojewodzie [...] w dniu [...], a zatem już po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [...] z dnia [...] zdaniem Wojewody - bez znaczenia dla omawianej sprawy jest data sporządzenia i wysłania pisma Wójta Gminy Ł., w którym poinformował Wojewodę [...] o fakcie uchylenia zarządzenia Nr[...]. W niniejszej sprawie istotna jest bowiem data doręczenia w/wym. pisma Wojewodzie, a więc dzień [...] Wojewoda [...] działał zatem zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie powołanego przepisu organ nadzoru jest bowiem uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, jeżeli są one sprzeczne z prawem. Wskazano, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż przedmiotowe zarządzenie jest niezgodne z prawem. Podkreślono, iż wprawdzie zarządzenie Wójta Gminy Nr [...] przestało obowiązywać w dniu [...] uchylone zostało bowiem zarządzeniem z tej daty, co nie oznacza to jednak, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wydane w dniu [...] należy uznać za bezprzedmiotowe. Wskazano, iż orzecznictwie wyrażono pogląd, iż nawet w przypadku utraty mocy obowiązującej uchwały (zarządzenia) organu albo zmiany jej treści jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, wydanie go nie jest zbędne, jeżeli uchwała (zarządzenie) może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (wyrok NSA z 20 marca 1996 r., SA/Gd 1265/95). Zauważono, iż uchylenie zarządzenia przez organ, który go wydał nie wywołuje takich samych skutków jak rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchylenie zarządzenia przez wójta gminy oznacza wyeliminowanie zarządzenia ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Oznacza to, że zarządzenie od daty jego wydania do daty uchylenia traktowane być musi jako istniejące i wiążące. Stwierdzenie nieważności aktu organu gminy wywołuje natomiast skutki z mocą wsteczną od chwili jego podjęcia (ex tunc). Stwierdzenie nieważności zarządzenia przez organ nadzoru oznacza więc, że zarządzenie należy traktować tak, jakby nie było wydane. W niniejszej sprawie zarządzenie Wójta Gminy Ł. z dnia [...] spowodowało uchylenie zarządzenia Nr [...] dopiero z dniem [...] podczas gdy, uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego spowodowałoby, iż kwestionowane zarządzenie utraciłoby moc obowiązującą od dnia jego wydania, czyli od dnia [...] r.. W ocenie organu nadzoru, ta właśnie różnica między istotą i skutkami uchylenia zarządzenia Wójta Gminy Ł., a stwierdzeniem nieważności zarządzenia przez organ nadzoru powoduje, że nie można uznać przedmiotowego rozstrzygnięcia za bezprzedmiotowe. Stąd też zarzut skarżącego naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego wobec zarządzenia, którego nie było w obrocie prawnym nie może stanowić przesłanki skutecznego żądania uchylenia omawianego aktu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt.7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3 letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Przy tym ukończenie studiów podyplomowych dla osób posiadających wykształcenie wyższe, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, jest równoznaczne z uzyskaniem przez absolwentów tych studiów specjalizacji (art. 121 ust. 4 tej ustawy). Minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, podmioty uprawnione do prowadzenia specjalizacji, tryb nadawania tym podmiotom uprawnień do prowadzenia specjalizacji, a także tryb uzyskiwania specjalizacji określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2004 r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej (Dz.U. Nr 219, poz. 2224). Niekwestionowana przez obie strony okolicznością jest to, że E. W. nie posiadała wymaganej przepisem art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej specjalizacji. W świetle wyżej już naprowadzonych przepisów prawa oczywistym jest, iż brak przedmiotowej specjalizacji powodował po stronie nie wymienionej brak uprawnień do pełnienia funkcji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zważając na zarzuty skargi wskazać przyjdzie, że dokonując kontroli legalności podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności zawsze wskazuje, że dany akt prawa został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, obarczającym go od dnia jego podjęcia. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie zarządzenia na skutek wydania innego aktu oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od daty wejścia w życie zarządzenia derogującego, czyli ze skutkiem ex nunc. Tymczasem stwierdzenie nieważności zarządzenia wywołuje skutki od chwili jego podjęcia, czyli z mocą ex tunc. W tej ostatniej sytuacji zarządzenie należy potraktować tak jakby nigdy nie zostało podjęte. Powyższe jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 1275/09 – wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA), podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tegoż aktu. Samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków które dany akt mógł wywołać gdy jeszcze obowiązywał. (por. postanowienie NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06, niepublikowany, postanowienie NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, niepublikowany). Innymi słowy uchylenie przez Wojewodę przedmiotowego zarządzenia zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wyeliminowało z obrotu prawnego zaskarżone zarządzenie w ten sposób, że akt ten skutek wywiera od początku, przez co następuje powrót do sytuacji sprzed podjęcia uchylonego zarządzenia Wójta. Mając powyższe na uwadze, sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Wojewody, iż fakt braku wiedzy po stronie organu nadzoru o wcześniejszym uchyleniu zarządzenia przez Burmistrza, nie ma znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia nadzorczego. Sprawowana bowiem przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej oparta jest na kryterium legalności, skutkiem czego z obrotu prawnego winien zostać wyeliminowany akt niezgodny z prawem. Zatem wobec wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z poszanowaniem przepisów prawa materialnego Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zaskarżonego w tej sprawie aktu i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.