IV SA/Gl 295/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] nr [...] w części określającej termin cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika na dzień [...]; 2) w pozostałej części skargę oddala. Decyzją z dnia [...] Komendant Miejski Policji w C. cofnął M.D. z dniem [...] uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz zobowiązał go do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika w kwocie [...] zł za okres od [...] do [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. Nr 287 z 2011 r., poz. 1687, ze zm.) oraz § 1, 5, 6 i 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że przedmiotowy równoważnik został przyznany decyzją z dnia [...], gdyż M.D., funkcjonariusz policji, nie posiadał własnego lokalu mieszkalnego i wraz z rodziną mieszkał w domu swoich rodziców. W związku z podjętymi przez organ działaniami zmierzającymi do uaktualnienia danych zawartych w oświadczeniu mieszkaniowym wymieniony policjant poinformował w dniu [...], że w dniu [...] zmarł jego ojciec, w związku z czym nabył w drodze dziedziczenia udział wynoszący 1/3 w 1/2 udziału we współwłasności nieruchomości, na której położony jest budynek dotychczas zamieszkiwany przesz jego rodzinę. Podał również dane powierzchniowe pomieszczeń mieszkalnych. Ponieważ różniły się one od wymiarów wskazanych w projekcie technicznym budynku organ komisyjnie dokonał pomiaru powierzchni pokoi w budynku ustalając, że wynosi ona łącznie [...] m2. Udział strony opiewa zatem na [...] m2. Nie spełnia ona w tej sytuacji warunków do pobierania równoważnika za brak lokalu, gdyż zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia równoważnika nie przyznaje się policjantowi, jeżeli zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, tj. 14 m2 powierzchni mieszkalnej. Jednoczenie organ podniósł, że według § 7 pkt 1 rozporządzenia nienależnie otrzymany równoważnik, na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika, podlega zwrotowi. Wysokość nienależnie wypłaconego równoważnika stanowi kwotę [...] zł. W odwołaniu M.D. podniósł, że postępowanie spadkowe po ojcu przeprowadzono w [...] r. i wówczas łączna powierzchnia pokoi wynosiła [...] m2, a na jego udział wypadało [...] m2. Powierzchnia ta uległa zmianie dopiero na skutek prac remontowych, które podjął po uzyskaniu pod koniec [...] r. zapewnienia pozostałych spadkobierców o przekazaniu mu swoich udziałów. W wyniku tych prac, polegających m.in. na przeniesieniu kuchni do mniejszego pokoju, uzyskano dodatkowe [...] m2 powierzchni pokoi. W czasie komisyjnego pomiaru prace remontowe nie były jeszcze zakończone. O powyższych działaniach skarżący informował w piśmie z [...], ale nie zostało to uwzględnione. Zarzucił nadto, że norma mieszkaniowa przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2. Zaskarżoną decyzją [...] Komendant Wojewódzki Policji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji. Wskazując na art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia organ odwoławczy ustalił, że sytuacja mieszkaniowa policjanta istniejąca w [...] r. uzasadniała przyznanie mu prawa do omawianego świadczenia, co nastąpiło decyzją z dnia [...], w której zobowiązano tez skarżącego do niezwłocznego zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do równoważnika lub jego wysokość. Pouczono nadto o sposobie dokonania takiego zawiadomienia - w formie nowego oświadczenia mieszkaniowego, oraz o skutkach niewywiązania się z tego obowiązku. Tymczasem skarżący nie powiadomił, że w wyniku spadkobrania uzyskał część domu jednorodzinnego, a jego udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Wyczerpane zostały więc przesłanki do cofnięcia uprawnień określone w § 6 pkt 4 rozporządzenia. Organ wywodził, że co prawda skarżący w toku postępowania odwoławczego dostarczył kopię faktur oraz umowy wykonania robót budowlanych, ale nie wynika z nich fakt dokonania zamiany sposobu użytkowania pomieszczeń prowadzącą do powiększenia powierzchni pokoi. Przedstawione dokumenty dotyczą takich zadań jak: wymiana okien, modernizacja instalacji CO, remont łazienki oraz roboty dekarskie. Z dokumentacji budowlanej nie wynika w ogóle fakt funkcjonowania w budynku dwóch kuchni. Brak dowodów potwierdzających argumenty skarżącego, który nie wywiązał się z obowiązku zgłoszenia zmiany swojej sytuacji mieszkaniowej. Zdaniem organu w I instancji prawidłowo określono datę utraty uprawnień do równoważnika. Prawidłowe jest też drugie rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnie wypłaconego świadczenia (§ 7 pkt 1 rozporządzenia). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisów proceduralnych, a to art. 7 i 77 § 1 Kpa. Uzasadniając te zarzuty skarżący podniósł, że prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji powinna prowadzić do wniosku, iż w dalszym ciągu przysługuje mu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Powołując się na orzecznictwo zaakcentował to, że równoważnik ma rekompensować policjantowi brak lokalu mieszkalnego o odpowiednim metrażu. W przypadku dziedziczenia nie można zatem – jego zdaniem – odnosić się wyłącznie do dwóch norm zaludnienia. Zacytował przy tym wyrok WSA w Olsztynie, zgodnie z którym "zamieszczenie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w rozdziale ósmym tej ustawy (...) wskazuje jasno, że przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 88 ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika (...) wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów." Skarżący powtórzył nadto wątpliwość co do przyjęcia normy zaludnienia w wysokości 7 m2, w sytuacji, gdy normatywnie obowiązuje powierzchnia od 7 do 10 m2. Z kolei naruszenia zasady prawdy obiektywnej skarżący upatrywał w tym, że organy nie odniosły się właściwie do twierdzeń i dowodów przedstawionych przez niego na okoliczność przeprowadzonego remontu, który jeszcze trwał w czasie pomiarów dokonywanych przez komisję. Organ pominął w końcu względy słuszności wobec przekroczenia powierzchni lokalu zaledwie o [...] m2. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do kolejnych zarzutów wskazał, że skarżący nie może nadal pobierać przedmiotowego równoważnika, skoro ustalona powierzchnia mieszkaniowa budynku przypadająca w wyniku spadkobrania skarżącemu wynosi [...] m2, co wykazały pomiary, których skarżący nie kwestionował. Natomiast dla spełnienia jednej normy zaludnienia wystarczy 7 m2, a dla jej przekroczenia – 1 cm2 ponad 10 m2. W dziedzinie prawa administracyjnego obowiązuje zasada legalizmu, a nie przewiduje ona stosowania klauzul generalnych typu zasady współżycia społecznego czy względy słuszności, na jakie powołuje się skarżący. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na pochodny charakter równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do podstawowego prawa zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze przydziału. Skarżący z wnioskiem o taki przydział nigdy nie występował, co świadczy o tym, że jego potrzeby od zawsze były zaspokojone. Potwierdzają to jego oświadczenia, według których z rodziną już przed [...] r. zajmował całe piętro omawianego budynku. Jednocześnie nie informował on organu o istotnych zmianach w jego sytuacji mieszkaniowej. Za chybione uznał organ odwoławczy również zarzuty procesowe, bowiem organ ten ocenił cały zebrany materiał dowodowy, z tym że dokumenty zaoferowane przez skarżącego nie miały żadnej wartości dowodowej. Cała zaś sytuacja objęta postępowaniem wynikała z zaniedbania samego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W okolicznościach niniejszej sprawy wywody należy rozpocząć od wykazania, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się pod względem zgodności z prawem (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. NR 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.), a przy rozstrzyganiu sprawy Sąd nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. Uwaga ta wiąże się z występującymi w sprawie problemami prawnymi, mającymi wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nie poruszonymi przez strony postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż decyzja cofająca funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytucyjny i w konsekwencji wyrażony jest pogląd, że wywołuje ona skutki prawne na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej jak od chwili jej wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 520/07; z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 138/07; z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Op 480/14 – dostępne w Internecie). W niniejszej sprawie nastąpiło zatem wadliwe określenie przez organy policyjne daty cofnięcia uprawnienia do równoważnika, a więc z mocą wsteczną. Dlatego tez w tym zakresie decyzje obu instancji zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co oznacza, że cofnięcie uprawnienia obowiązuje od czasu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższa kwestia ma również znaczenie ze względu na konstrukcję decyzji I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżona decyzją. Otóż zawiera ona dwa rozstrzygnięcia: o cofnięciu uprawnienia i o zwrocie wypłaconego równoważnika. To drugie rozstrzygnięcie ma z kolei charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki wstecz (por. w/w wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r.). Skoro decyzja o cofnięciu uprawnienia działa ex tunc, to nie może ona stanowić podstawy do wydania decyzji o zwrocie należności za okres wsteczny (por. w/w wyrok WSA w Opolu). Tak więc oba rozstrzygnięcia są wzajemne niezależne i w istocie stanowią materialnie odrębne decyzje. Ta niezależność powoduje jednak i to, że oba rozstrzygnięcia mogą być ujęte w formie jednej decyzji, jeżeli są w niej wystarczająco wyodrębnione, jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Możliwość tą uzasadnia także jednorodzajowość świadczenia i tożsamość podmiotowa obu postępowań. Odnośnie pierwszego rozstrzygnięcia dotyczącego cofnięcia uprawnienia na przyszłość sprawa nie budzi żadnych wątpliwości, skoro nawet z oświadczeń skarżącego wynika, iż obecnie jego udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, co wyczerpuje przesłankę z § 6 pkt 4 rozporządzenia. Sąd całkowicie podziela przy tym stanowisko organów, że jest ona spełniona już w razie osiągnięcia dolnej granicy norm zaludnienia, a odstąpienie od zastosowania normy prawa materialnego ze względów słusznościowych nie jest możliwe. Aprobując z kolei rozstrzygnięcie organów w przedmiocie zwrotu wypłacanego równoważnika należy wpierw podkreślić zastępczy charakter równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonarusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika. Tak więc zasadniczo przyjmuje się, ze funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 10 cyt. ustawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny w Internecie). Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaniem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z dnia 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. Nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe wywody mają bezpośrednie odniesienie do bezspornej części stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Mianowicie skarżącemu przyznano równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w [...] r., a wiec jeszcze za życia jego ojca. Już wtedy razem z żoną i trójką dzieci zajmował całe piętro budynku rodziców, a więc lokal o powierzchni mieszkalnej ponad [...] m2, odpowiadającej normie mieszkaniowej dla jego rodziny (5 x 7 m2 = 35 m2). Tymczasem już w pierwszym oświadczeniu mieszkaniowym z [...] r. skarżący nie ujawnił tego faktu lecz podał, ze nie posiada lokalu mieszkalnego (wtedy miał tylko jedno dziecko). O nieposiadaniu lokalu mieszkalnego wyraźnie zapewnił w kolejnym oświadczeniu z dnia [...]. W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe udostępnienie części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. Dysponując tytułem prawnym do zajmowanego lokalu (części budynku) spełniającego należne normy powierzchniowe skarżący nie był zatem od początku uprawniony do pomocy finansowej, na co organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę dopiero w odpowiedzi na skargę. Podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym oznacza wystąpienie przesłanki zwrotu wypłaconego równoważnika określonej w § 7 pkt 1 rozporządzenia. Decyzje obu instancji o tyle są korzystne dla skarżącego, że orzekają o zwrocie dopiero za okres od otwarcia spadku po ojcu skarżącego, podczas gdy fakt posiadania lokalu przez jego rodzinę istniał już w czasie przyznawania równoważnika. W tym zakresie organ odwoławczy nie mógł orzekać na niekorzyść skarżącego (art. 139 Kpa). Mimo odmiennego uzasadnienia zaskarżona decyzja w ostatecznym wyniku odpowiada więc wymogom prawa. Niezależnie od powyższych względów można stwierdzić, że nawet abstrahując od przedstawionych zasad ustawowych, a oceniając sprawę wyłącznie w świetle przepisów rozporządzenia, które zdaje się posiadanie zależne ograniczać wyłącznie do niektórych rodzajów najmu, zarzuty skargi są chybione. Skoro bowiem przy takim założeniu § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia stanowiłby lex specialis względem ogólnych zasad zawartych w art. 88, art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, to jako regulacja wyjątkowa musiałby być interpretowany ściśle i rygorystycznie. Jeżeli zatem zasadniczo zajmowanie lokalu o odpowiedniej powierzchni w ramach współwłasności oznacza posiadanie lokalu mieszkalnego, to o wystąpieniu okoliczności powodujących możliwość odstąpienia od tej zasady policjant zobowiązany jest niezwłocznie zawiadomić stosownie do § 5 rozporządzenia. Tym samym skarżący niezwłocznie po nabyciu udziału we współwłasności budynku mieszkalnego w drodze dziedziczenia miał obowiązek zgłoszenia tego faktu przez złożenie nowego oświadczenia mieszkaniowego, przynajmniej przed dokonaniem zmian w budynku, które doprowadziły do tego, że przesłały istnieć wszystkie konieczne przesłanki określone w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. Zaniechanie wywiązania się z tego obowiązku powoduje, że słusznie twierdzenia skarżącego, o przeprowadzonej zmianie zwiększającej powierzchnię mieszkaniową lokalu, zostały przez organ odwoławczy uznane za gołosłowne. W tym względzie dokonana przez niego ocena zgromadzonego materiału dowodowego w żadnej mierze nie przekracza granic z art. 80 Kpa. W szczególności organy obu instancji bazowały na przeprowadzonych oględzinach i pomiarach, których skarżący nie zakwestionował nawet w skardze. Wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy ustosunkował się do zgromadzonych dowodów i wskazał dlaczego nie przyznał im mocy dowodowej. Natomiast w sytuacji zaniedbania obowiązku zawiadomienia o zmianach swojej sytuacji prawnej to na skarżącym spoczywał ciężar dowodu na okoliczność, że w czasie pobierania równoważnika istniał inny stan faktyczny niż występujący obecnie, a prawidłowo ustalony przez organy policyjne. Żaden obiektywny dowód nie potwierdził twierdzeń skarżącego, które w tych warunkach mogły zostać uznane przez organy za niewystarczające. Świadczą one jedynie o kolejnym zaniedbaniu skarżącego polegającym na nieudokumentowaniu zmian w stosunku do pierwotnej dokumentacji projektowej, w zakresie istotnym dla jego uprawnień wynikających z ustawy o Policji. Z argumentacji skargi wynika, że zarzuty procesowe odnosi on do nieprzeprowadzenia przez organy dowodów na okoliczności negatywne, a mianowicie, że remont nie został przeprowadzony. Tego rodzaju stanowisko nie znajduje uzasadniania w procedurze administracyjnej. W tym stanie rzeczy nie budzi zastrzeżeń ustalenie organów, że po nabyciu spadku po ojcu udział skarżącego w tym spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, w związku z czym zajmowanie przez niego części domu jednorodzinnego spełniającego normy powierzchniowe przysługujące jego rodzinie powoduje, ze od tego czasu przestał on spełniać warunki do pobierania równoważnika, a niepoinformowanie o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika skutkuje obowiązkiem zwrotu wypłaconego równoważnika, jako nienależnie wypłaconego (§ 7 pkt 1 rozporządzenia). Wysokość należności do zwrotu wynika z wyliczeń których prawidłowość nie budzi zastrzeżeń i nie była przez skarżącego kwestionowana. W części dotyczącej zwrotu równoważnika skarga okazała się zatem całkowicie bezzasadna i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 2 sentencji. Ponieważ decyzje organów obu instancji zostały skorygowane jedynie w niewielkiej części, i to w zakresie nie objętym zarzutami skargi, dlatego Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. bu