IV SA/Gl 306/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S., M. K., G. C., E. B., M. P., E. C., D. A. na uchwałę Rady Gminy Radziechowy Wieprz z dnia 11 grudnia 2015 r. nr XVIII/82/15 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli oddala skargę. J. Ś., M. K., G. C., E. B., M. P., E. C., D. A. (dalej "skarżący") wnieśli do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy Radziechowy-Wieprz z nr XVIII/82/15 z dnia 11 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. nr XXXIV/211/09 w sprawie zmiany uchwały z dnia lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli. Zaskarżona uchwała została podjęta, po uzgodnieniu ze związkami zawodowymi. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 oraz art. 40 ust.1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz 1515- dalej "u.s.g") oraz art. 30 ust. 6 i 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela(Dz.U. z 2014 r., poz. 1198). W § 1 uchwały zmieniono dodatki: motywacyjny, funkcyjny i mieszkaniowy, zmiejszając ich wysokość w stosunku do uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. W wezwaniu z dnia 17 lutego 2016 r. skarżący wezwali Radę Gminy Radziechowy –Wieprz do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie lub zmianę uchwały Nr XVIII/82/15 z dnia 11 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu podkreślano, że kwestionowana uchwała w sposób drastyczny obniża wysokość przysługujących nauczycielom zatrudnionym w szkołach prowadzonych przez Gminę Radziechowy-Wieprz dodatków wymienionych w art. 30 ustawy Karta Nauczyciela i dodatku mieszkaniowego. Skarżący stwierdził, że znane im jest uprawnienie rady gminy do określania wysokości stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy i innych. Wskazali na art. 91 u.s.g, który stanowi, że uchwały rady gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a osobom zainteresowanym przysługuje prawo zaskarżenia takiej uchwały. Skarżący porównali wysokość dodatków funkcyjnych obowiązujących pod rządami uchwał z 2009 r. i z 2011 r. wskazując, że uchwalone w 2011 r. stawki nie tylko obniżone zostały poniżej poziomu obecnie obowiązujących stawek maksymalnych, ale znacząco obniżają wysokość przyznanych nauczycielom stawek. Odnosząc się do wysokości dodatków motywacyjnych i dodatków mieszkaniowych, skarżący uznali, że ich uchwalenie miało na celu uczynienie zadość regulacjom dotyczącym określenia obligatoryjnych składników wynagrodzenia nauczycieli. W opinii skarżących zakwestionowana uchwała w zakresie w jakim reguluje wysokość stawek poszczególnych dodatków, w sposób rażący narusza obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy prawa pracy. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ stwierdził, że uchwała XVIII/82/15 z dnia 11 grudnia 2015 r. podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie doszło do naruszenia prawa i uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezskuteczne. Organ stwierdził, że poziom dodatków o którym mowa w art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela określa organ prowadzący szkołę i poziom ten powinien być ustalony w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w art. 30 ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, a ustalając wysokość dodatków w uchwale z dnia 11 grudnia 2015 r. nr XVIII/82/15 Rada Gminy kierowała się wytycznymi określonymi w ww. przepisie, zaś ustalone aktualne stawki dodatków mieszczą się w przedziale wyznaczonym tymże przepisem. Organ podkreślił, że organ nadzoru nie wniósł zastrzeżeń co do poziomu przyjętych stawek dodatku funkcyjnego. Dalej stwierdził, że wysokość dodatków winna być z jednej strony dostosowana do pełnionej funkcji i w związku z tym nakładu pracy, z drugiej - do możliwości finansowych gminy, a wprowadzona zmiana uwzględnia oba te czynniki. Dokonana zmiana, w ocenie organu, nie wykracza poza granice wyznaczone przepisami prawa, w tym Kartą Nauczyciela. Organ podkreślił również, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 16 lipca 2012 r., powoływane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dotyczy innych okoliczności faktycznych niż w niniejszej sprawie, gdyż kwestią sporną jest wyłącznie nowa wysokość dodatków, nie zaś warunki jego przyznania. W ocenie organu aktualna wysokość dodatków funkcyjnych jest zgodna z przepisami, zatem nie można mówić o naruszeniu zasady dotyczącej godziwego wynagrodzenia, określonej w art. 13 Kodeksu pracy, a wykonywana przez skarżących praca ma charakter odpłatny, o czym świadczy otrzymywane wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkami, w tym dodatkiem funkcyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zasadniczo powielili stanowisko wyrażone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i wnieśli o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo zaakcentowali, że pracownikowi przysługuje wynagrodzenie godziwe, odpowiadające m.in. rodzajowi wykonywanej pracy i posiadanym kwalifikacjom, a celem przyznania nauczycielowi dodatku funkcyjnego jest zrekompensowanie mu wykonywania dodatkowych zajęć i czynności. Wskazali, że z uzasadnienia wyroku SN z dnia 29 maja 2006 r. wynika, że zasada wyrażona art. 13 Kodeksu pracy zdaje się mieć charakter postulacyjny, określający pożądany kierunek, w jakim ma zmierzać polityka kształtowania wynagrodzeń pracowniczych, a orzecznictwo sądów pracy definiując wynagrodzenie godziwe wskazuje przede wszystkim, że wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy. Nadto skarżący zauważyli, że o godziwości dodatków nie może samodzielnie decydować fakt uzyskiwania przez pracowników objętych zaskarżoną uchwałą minimalnego wynagrodzenia. Dalej skarżący uznali za niezasadne prezentowane przez organ stanowisko, że obniżenie obligatoryjnych składników wynagrodzenia nauczycieli jest spowodowane utratą przez Gminę możliwości finansowych, gdyż w ubiegłym roku doszło do podwyższenia diet radnych Gminy. Zaakcentowano również, że zakres obowiązków osób uprawnionych do dodatku funkcyjnego nie tylko się nie zmniejszył ale ulega zwiększeniu. Wskazano również, że dodatki funkcyjne dla nauczycieli zajmujących kierownicze stanowiska w szkołach prowadzonych przez sąsiednie jednostki samorządu terytorialnego (Lipowa, Łodygowice) są kształtowane na znacznie wyższym poziomie, co w ocenie skarżących potwierdza, że zaproponowane przez Gminę Radziechowy-Wieprz wysokości tych składników wynagrodzenia są niezgodne z obowiązującymi przepisami, a zaskarżona uchwała w zakresie w jakim reguluje wysokość stawek poszczególnych dodatków, w sposób rażący narusza obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy prawa pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Organ dodatkowo zauważył, wskazując na uchwały gmin Jeleśnia i Węgierska Górka, że poziom dodatków funkcyjnych dla nauczycieli przyjęty uchwałami gmin jest porównywalny do poziomu dodatków w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. –dalej "p.p.s.a.") Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wezwanie skarżących z dnia 17 lutego 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa okazało się bezzskuteczne. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u. s. g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, LEX nr 2118266). W niniejszej sprawie skarżący - dyrektorzy szkół i przedszkoli - wskazali, że dodatki: funkcyjny, motywacyjny i mieszkaniowy zostały obniżone zaskarżoną uchwałą w sposób drastyczny, co wpływa na ich sytuację i jest niezgodne w szczególności z art. 13 Kodeksu pracy i art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela. W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że skarżący skutecznie wywiedli skargę do WSA w Gliwicach. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu również istnienie naruszenia interesu prawnego skarżących podjętą przez Radę Gminy Radziechowy Wieprz sporną uchwałą, bowiem jak wynika z akt sprawy, skarżący są dyrektorami szkół i przedszkoli, a dodatki dla nauczycieli wpływają na wysokość ich uposażeń. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Radziechowy-Wieprz z nr XVIII/82/15 z dnia 11 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. nr XXXIV/211/09 w sprawie zmiany uchwały z dnia lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli. Natomiast kwestią sporną jest wysokość dodatków do wynagrodzeń nauczycieli w postaci dodatków:, motywacyjnego, funkcyjnego oraz mieszkaniowego. Przechodząc do rozważań merytorycznych, wskazać należy że stosownie do art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34; szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3; wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Zgodnie z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z wynagrodzenia zasadniczego; dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy; wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54. Wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy (art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela). W wykonaniu delegacji ustawowej, o której mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela, rozporządzeniem z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22 poz. 181) Minister Edukacji Narodowej określił wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego oraz ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Odnosząc się do kwestii dodatku funkcyjnego, należy zauważyć, ze w § 5 pkt 1 cytowanego aktu wykonawczego wskazano, iż do uzyskania tego typu dodatku uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a ustawy Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły oraz nauczyciele, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela - konsultanta czy opiekuna stażu (§ 5 pkt 2 lit. a,b,c).Mając na względzie regulację zawartą w Karcie Nauczyciela jako bezsporne trzeba przyjąć, iż pojęcie "nauczyciel" odnosi się zarówno do nauczyciela zatrudnionego w szkole jak także w przedszkolu (art. 3 ust. 1 Karty Nauczyciela). Postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela przez obniżenie w zaskarżonej uchwale dodatków dla nauczycieli nie jest zasadny. Należy bowiem zauważyć, że art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ten upoważnia organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego do określenia, w drodze regulaminu, wysokości stawek dodatku funkcyjnego oraz szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku. Wynikająca z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela kompetencja ma stosunkowo szeroki zakres, jednakże nie oznacza ona dowolności w kwestii ustalania warunków i trybu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia. W Karcie Nauczyciela ustawodawca zawarł regulacje odnoszące się do dodatków oraz do wynagrodzenia, a jednocześnie zakreślił ramy działania Rady Gminy. Kompetencje Rady Gminy odnośnie dodatków, o jakich mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, ograniczają się do określenia wysokości stawek tych dodatków i szczegółowych warunków ich przyznawania. Innych kompetencji Rady Gminy w tym zakresie nie można domniemywać. W orzecznictwie podkreśla się, że co prawda organowi prowadzącemu przyznano szeroki zakres kompetencji, ale nie mogą być one realizowane w sposób dowolny, lecz konieczne jest takie określenie kryteriów przyznawania dodatku funkcyjnego, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z wolą tego organu i czytelna dla uprawnionych do dodatku (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 238/13, dostępny w CBOiS). Ogólne warunki przyznawania dodatków zostały określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolny od pracy (t.j. Dz. U. 2014 r. poz. 416). W ocenie Sądu Rada Gminy Radziechowy Wieprz wydając zaskarżoną uchwałę działał w ramach przysługującego jej prawa. Odnosząc się do kompetencji sądów administracyjnych, Sąd zwraca uwagę na fakt, że dokonują one kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych nie rozstrzygając samodzielnie o meritum sprawy, nie jest także rolą sądów administracyjnych wyręczanie organów administracji poprzez dokonywanie ustaleń i wykładni stosowanego w sprawie prawa. Sądy administracyjne nie zastępują również organów nadzoru, a zaskarżona uchwała, nie została zakwestionowana przez Wojewodę Śląskiego. Sądy administracyjne nie są właściwe do rozstrzygania sporów w zakresie prawa pracy. W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.