IV SA/Gl 309/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na akt Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłata za wydanie karty pojazdu 1) uchyla zaskarżony akt; 2) zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] T.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 425,- zł. za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pismem z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta S. odmówił dokonania zwrotu żądanej kwoty wskazując, iż opublikowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) i odroczenie mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) do dnia 1 maja 2006 r. nie stanowią podstawy do uznania roszczenia. Organ dokonując rejestracji pojazdu i pobierając opłatę za kartę pojazdu w wysokości 500,- zł. działał na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa i dlatego brak jest podstawy prawnej do zwrotu żądanej należności. Wezwaniem z dnia [...] T.K., w nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji z roku [...], zwrócił się ponownie do Prezydenta Miasta S. o zwrot nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu i wezwał do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. W odpowiedzi na skierowane wezwanie, pismem z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta S. odmówił dokonania zwrotu żądanej kwoty wskazując, iż pobranie opłaty jest czynnością materialno-techniczną, w której nie wydaje się decyzji administracyjnej. T.K. w związku z odmową zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której jako upoważniony współwłaściciel pojazdu domagał się uchylenia zaskarżonej czynności i zasądzenia kosztów postępowania sądowego (wniosek z dnia [...] k- 23 akt sądowych). W uzasadnieniu skargi powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt 6/04. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Argumentował, że pobranie od skarżącego opłaty za kartę pojazdu wynikało z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z późn zm.) oraz przepisów § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdów do ruchu oraz wzorców dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Natomiast na mocy art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu został upoważniony minister właściwy do spraw transportu. Zatem zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu opłata ta wynosiła 500 zł. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r. Trybunał Konstytucyjny uznał wskazany przepis rozporządzenia za niekonstytucyjny, ustalając datę utraty jego mocy obowiązującej na dzień 1 maja 2006 r. Z tych względów skutki orzeczenia Trybunału dotyczą jedynie stanów faktycznych powstałych po dniu wejścia w życie treści wspomnianego orzeczenia, tj. od dnia 1 maja 2006 r. Gmina nie może zatem ponosić odpowiedzialności za zgodne z prawem działania, podejmowane z zakresu zleconych jej przez administrację rządową zadań. Powołując się na postanowienie z dnia 10 grudnia 2007 r. Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu w sprawie C-134/07, w trybie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Sądu Rejonowego w Jaworznie, organ zauważył, iż prawo do zwrotu opłat pobieranych przez państwa członkowskie niezgodnie z wymogami prawa wspólnotowego ma autonomiczny charakter i musi być wywodzone z systemu prawa wspólnotowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ uznał, że opłata w chwili jej pobierania od skarżącego została określona na podstawie i w granicach określonych obowiązującym wówczas prawem, a skarżący powinien zwrócić się o zwrot opłaty przeciwko Skarbowi Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl natomiast art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy mieści się ona w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była już przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Ponadto, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie skarga została poprzedzona stosownym i skutecznym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, iż stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2005 r., Nr 108 poz. 908 z późn. zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tego artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie zgodnie z ust. 5 ustawodawca ograniczył zakres delegacji ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury w dniu 28 lipca 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310). W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w okresie, kiedy to, jak wynika z przedłożonych akt sprawy, uiszczono opłatę za wydanie karty pojazdu należącego do skarżącego i jego żony samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] (zarejestrowanego w dniu [...]). Przepis § 1 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia został jednak wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04 uznany za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł. jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to organ ten ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji, gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł., nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Sąd podziela pogląd organu w kwestii obowiązywania orzeczeń podejmowanych przez Trybunał Konstytucyjny. Nie przesądza jednak to o tym, iż w okresie wcześniejszym kwestionowany przepis rozporządzenia był zgodny z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem oraz z Konstytucją RP. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż od momentu jego wydania wykraczał poza zakres delegacji ustawowej, pozostając przy tym przepisem niekonstytucyjnym. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, z. 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, z. 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, z. 4, poz. 136). Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w konkretnej sprawie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, znajduje w przepisach Konstytucji RP zwłaszcza w: art. 184, który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa; art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym); art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy. Ten kierunek argumentacji jest w zasadzie powszechnie aprobowany w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego (A. Mączyński: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2005, nr 5, s. 12; L. Garlicki: Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40). To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie umniejsza roli Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W wypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt. I OSK 107/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) . Dokonując takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w związku z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę miał także na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu, w myśl art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP, są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. Zgodnie z art. 90 TWE żadne Państwo Członkowskie nie może nakładać bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, ze sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Po 422/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego, przepis art. 1 § 1 rozporządzenia ustalający wysokość opłaty za kartę pojazdu miał charakter niekonstytucyjny nie tylko z tego względu, że wykraczał poza zakres delegacji ustawowej, ale i z tej racji, że pozostawał w sprzeczności z normą prawa wspólnotowego . W konsekwencji uznania przez Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stwierdzić trzeba, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...], podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej w roku [...] za kartę pojazdu opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonej zatem nienależnie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pogląd prezentowany przez skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozpoznając sprawy dotyczące odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu uznają, że akt taki narusza prawo - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 107/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 557/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 589/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 590/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 591/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 1204/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 1205/09 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) . Wobec powyższego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ administracji zobligowany jest do ustalenia, w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi winien być przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. zgodnie, z którym opłata za wydanie karty pojazdu wynosi 75 zł. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O obowiązku zwrotu kosztów postępowania, na które składał się uiszczony wpis od skargi, orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.