IV SA/Gl 316/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Związku A w W., Międzyzakładowej Organizacji Związkowej B na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru rozwiązania Zespołu Szkół [...] nr [...] z siedzibą w B. przy ulicy [...] oraz zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej [...] nr [...] i Gimnazjum [...] nr [...], wchodzących w skład Zespołu Szkół [...] nr [...] z siedzibą w B. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 5c pkt 1 w związku z art. 62 ust. 5 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z zapisem § 1 przedmiotowej uchwały, Rada Miejska w B. postanowiła, że z dniem [...] r. zamierza się zlikwidować powołany Zespół, Szkołę Podstawową i Gimnazjum. W dniu [...] r. do Rady Miejskiej w B. wpłynęło złożone w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym pismo Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w B. będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tym samym dniu do tej samej Rady wpłynęło pismo Przewodniczącego Międzyzakładowej Organizacji Związkowej A z siedzibą w B. w sprawie usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale. Zdaniem wnoszących przywołane pisma przy podjęciu przedmiotowej uchwały, która jako uchwała intencyjna mieści się w pojęciu aktu prawnego objętego zakresem zadań związków zawodowych, nie została wyczerpana procedura jej opiniowania wskazana w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Rada Miejska w B. nie zajęła stanowiska w kwestii złożonych wezwań do usunięcia naruszenia prawa. W skardze wniesionej do tut. Sądu obaj skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że projekt tej uchwały nie powinien być przedłożony do zaopiniowania odpowiednim władzom statutowym związku zawodowego, przed jego przyjęciem przez Radę Miejską w B., co narusza ustawowy obowiązek zapewnienia związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym projektów przepisów samorządowych jako aktów prawnych objętych zakresem zadań związków zawodowych, które są uprawnione do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy - pracowników jednostki objętej zamiarem likwidacji. Skarżący przywołali również stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. w sprawie o sygn. akt I PZP 2/93, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, a celowe i świadome pominięcie w opiniowaniu projektu uchwały organu gminy przez związki zawodowe stanowi naruszenie prawa (...) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1282/07. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. nie podzieliła stanowiska przedstawionego przez skarżących i wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że do projektu przedmiotowej uchwały nie ma zastosowania art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, bowiem uchwała o zamiarze likwidacji oświatowej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego nie posiada szerokiego kręgu odbiorców, tym samym nie ma waloru przepisu prawa miejscowego, w związku z tym jako indywidualny akt organizacyjny gminy nie jest objęta zakresem zadań związków zawodowych. Nadto, organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podjęciu zaskarżonej uchwały oraz przy podejmowaniu licznych wcześniejszych uchwał intencyjnych, jak też uchwał w sprawie likwidacji szkół, których nie kwestionowały właściwe struktury związkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że zagadnienie podejmowania uchwał o zamiarze likwidacji i likwidacji szkoły określa art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Treść art. 59. ust. 1 stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zatem omawiany przepis zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. W rozpatrywanej sprawie uchwała dotyczy zamiaru likwidacji szkoły, a więc indywidualnej jednostki budżetowej (zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi). W oparciu o art. 59 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przepisy ust. 1 - 4 stosuje się odpowiednio do placówek publicznych, z wyjątkiem warunku o likwidacji z końcem roku szkolnego. Nadto, w myśl art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, pod pojęciem placówki publiczne rozumie się jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 tej samej ustawy. Z kolei przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych przyznaje reprezentatywnej organizacji związkowej (w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego - Dz. U. Nr 100, poz. 1080) prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek władzy publicznej kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy niż 30 dni. Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się do tego, aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych, które ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych (por. art. 4 ustawy o związkach zawodowych), dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (por. art. 29 ust. 2 tej ustawy). Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pozostaje też to, że ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Założenia natomiast są opracowywane, co do zasady do projektów aktów generalnych a nie indywidualnych. Mając na uwadze powyższe zauważyć przyjdzie, że obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się tylko do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w ustawie o związkach zawodowych przez generalne odesłanie, gdyż art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi "o prawie opiniowania w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych". Zadania te wymienia art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 tej ustawy o związkach zawodowych. Analiza zadań wymienionych w tych przepisach prowadzi do wniosku, że chodzi o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obroną ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenia korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Zatem zadania te określone są tylko generalnie, a bardziej szczegółowe ich scharakteryzowanie zawierają postanowienia statutowe związków zawodowych. Skarżący powołują się na to, że przedmiotowa uchwała nie została przedłożona do zaopiniowania związkowi zawodowemu, co w ich ocenie, stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, bowiem posiada ona zróżnicowany krąg osób zainteresowanych funkcjonowaniem Zespołu Szkół [...] nr [...] z siedzibą w B. przy ulicy [...], w tym Szkoły Podstawowej [...] nr [...] i Gimnazjum [...] nr [...]. W związku z tym dla oceny prawidłowości postępowania Rady Miejskiej w B. niezbędne staje się ustalenie - czy przedmiotowa uchwała może być zakwalifikowana do grupy aktów prawnych, czy też nie. Ustawodawca na gruncie obowiązujących przepisów nie określa bezpośrednio, co należy rozumieć przez przepisy prawa. W art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określono jednak, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, które w myśl ust. 2 tego przepisu mogą odnosić się do wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje wprost, które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Na podstawie tego artykułu można wyodrębnić: 1) gminne (komunalne) wykonawcze akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie licznych i rozproszonych ustaw szczególnych o charakterze materialnoprawnym; 2) gminne (komunalne) strukturalno-organizacyjne akty prawa miejscowego, wydawane bezpośrednio na podstawie ustawy ustrojowej, czyli ustawy o samorządzie gminnym; 3) gminne (komunalne) porządkowe akty prawa miejscowego (P. Dobosz, K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. 2, Warszawa 2006 r. , str. 365 - 366 ). Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma również charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać normy mające charakter normatywny, a więc o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (normy ogólne). Jednocześnie charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Zatem adresat takich norm powinien być określony nazwą generalną (np. każdy człowiek, żołnierz, rodzic, funkcjonariusz publiczny, organ, organizacja publiczna i prywatna). Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie tylko w jednej konkretnej sytuacji i nie mogą się konsumować przez jednorazowe zastosowanie (por. Dorota Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2003 r., s. 53-73). Podkreślić przy tym należy, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, wystarczy wskazanie adresatów, co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Uchwała może być bowiem skierowana na zewnątrz - do mieszkańców i innych podmiotów, może być także adresowana do wewnątrz danego układu organizacyjnego. Odmówienie danej uchwale waloru powszechności obowiązywania skutkować będzie niezaliczeniem jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, w ocenie składu orzekającego, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem nie dotyczy ona zachowań powtarzalnych i wielokrotnych oraz jej adresatem nie są ogólnie rodzice (opiekunowie prawni) dzieci objętych nauką we wszystkich placówkach publicznych działających na terenie gminy. Tym samym nie zawiera ona norm o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym. Podkreślić należy, iż związkowej procedurze opiniodawczej podlegają tylko akty prawa miejscowego, a więc o charakterze ogólnym. Natomiast uchwały mające charakter indywidualnego aktu organizacyjnego takiej procedurze nie podlegają. Uchwała o zamiarze likwidacji stanowi tylko informację i nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych w odniesieniu do nauczycieli szkoły i pracowników w niej zatrudnionych. W sposób jednoznaczny potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 3 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Go 480/08. Takie samo stanowisko wyraził w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 265/08. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły dopiero otwiera procedurę związaną z likwidacją szkoły. Skutkiem jej podjęcia jest, jedynie zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły podmiotów, określonych w treści art. 59 ust. 1 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty, co stanowi wypełnienie procedury przewidzianej w tym przepisie, zobowiązującej organ prowadzący szkołę do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Uchwała o zamiarze likwidacji jest jedynie wyrazem intencji i woli organu stanowiącego jednostki samorządu. Stanowi akt o charakterze indywidualno - organizacyjnym, a nie akt prawny w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, dlatego nie mieści się w zakresie działania związków zawodowych, bowiem nie wpływa na prawa i interesy pracownicze, do których obrony powołane są związki zawodowe. Mimo, że kwestia ta nie jest jednolicie przyjmowana w orzecznictwie, skład orzekający tut. Sądu w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. o sygn. akt II OSK 332/05 oraz z dnia 9 grudnia 2005 r. o sygn. akt II OSK 333/05, który stwierdził, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym, bowiem trudno byłoby uznać za racjonalną regulację dopuszczającą ingerencję organizacji związkowej w rozstrzyganie w indywidualnej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 353/07 - ani z przepisu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), ani z przepisu jej art. 21 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, że tworząc jednostkę budżetową, właściwy organ nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane jej w zarząd, nie wynika, by statut budżetowej jednostki organizacyjnej miał mieć charakter aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) i by powyższe przepisy mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia aktu o takim charakterze. Konsekwentnie należy przyjąć, że uchwała o likwidacji zakładu budżetowego czy jednostki budżetowej (oraz o zamiarze likwidacji szkoły) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 332/05, gdzie wskazano, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym. Dodatkowo Sąd ten uznał w cytowanym wyroku, że nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. Zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny i reguluje konkretną sprawę, dotyczy praw i interesów pracowników zatrudnionych w szkołach objętych tą uchwałą, a więc dotyczy imiennie oznaczonego adresata, nie zawiera powszechnie obowiązujących przepisów gminnych oraz nie ma charakteru normatywnego, to jest takiego, który reguluje nieokreśloną liczbę przypadków. W związku z tym można ją porównać z uchwałami określanymi w doktrynie jako akty kierownictwa wewnętrznego i dlatego jako akt administracyjny podjęty w indywidualnej sprawie administracyjnej nie może być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego z uwagi na zakres podmiotów zainteresowanych jej funkcjonowaniem w związku z tym nie mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, przez co nie podlega obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe. Odnosząc się do zarzutów skargi, zauważyć przyjdzie, iż powołany przez skarżących wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r. o sygn. akt I OSK 1282/07 dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, wydanego na postawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie uchwały rady miasta o zamiarze likwidacji domu kultury, a więc innej placówki niż określona w zaskarżonej uchwale. Nadto, upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006r., sygn. akt I OSK 1035/06). W tym stanie rzeczy, zaskarżona uchwała nie należała do kategorii aktów prawnych i dlatego nie podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.