IV SA/Gl 384/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi J.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz P. odmówił przyznania J.Ł. świadczenia pielęgnacyjnego na jej męża – J.Ł. W uzasadnieniu podniósł, iż wedle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego, J.Ł. dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. art. 17 ust. 5 pkt. 2 a, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. J.Ł., ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad swoim mężem, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym świadczenie takie jej nie przysługuje. W odwołaniu z dnia [...] strona podnosi, iż mąż jest po [...], po operacji [...] oraz [...]. Stan zdrowia męża wymaga od wnioskodawczymi świadczenia całodziennej opieki. Jest jedyną osobą, która opiekę taką może sprawować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, iż J.Ł. dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opiekę nad nim sprawuje żona, jednakowoż, zdaniem Kolegium, nie może ona uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na przeszkodę określoną w art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten nie pozwala na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.Ł. wnosi o uchylenie decyzji podjętych przez organy obu instancji oraz o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na jej rzecz. Jak podnosi w uzasadnieniu, organy orzekające w sprawie niewłaściwie zinterpretowały sens (cel) regulacji zawartej w art. 17 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jej zdaniem chodzi o to, iż ciężar opieki nad osobą niepełnosprawną spoczywa na jej małżonku, o ile opiekę taką jest w stanie sprawować. Stan zdrowia skarżącej pozwala na to, aby samodzielnie sprawować opiekę nad mężem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, argumentując tak jak w uzasadnieniu swojej decyzji. Podkreśla w szczególności to, że ustawodawca dopuścił możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostająca w związku małżeńskim jedynie wtedy, gdy i drugi współmałżonek legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j z 2012 r., poz. 270, zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006 r., Dz.U. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.) , w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy (a także w dacie podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: Po pierwsze – o świadczenie ubiega się jedna z osób wskazanych art. 17 ust. 1 pkt. 1 (matka albo ojciec dziecka), pkt. 2 (osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny) oraz pkt. 3 ( opiekun faktyczny dziecka); Po drugie – osoba ta (jedna z wymienionych wyżej), nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia w związku koniecznością sprawowania opieki (w celu sprawowania takiej opieki) nad niepełnosprawnym dzieckiem albo osobą dorosłą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie druga z tych przesłanek nie była przedmiotem oceny ze względu na przyjęcie tezy, iż skarżąca nie spełnia pierwszego z określonych wyżej wymogów, a więc nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Przekonanie takie organy obu instancji wywodzą z postanowień art.17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analiza postanowień art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż osoba rezygnująca albo nie podejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, sprawująca opiekę nad dorosłym, posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, będzie uprawniona do tego świadczenia jedynie w sytuacji, kiedy spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny (wniosek wynikający z pkt. 2 art. 17 ust. 1 w zw. z postanowieniami zamieszczonymi in fine tego przepisu).Wobec tego zachodzi pytanie, czy na małżonkach ciąży obowiązek alimentacyjny względem siebie. W przepisach k.r.o, podobnie jak w doktrynie oraz orzecznictwie sądów cywilnych kwestia ta nie została jednoznacznie przesądzona. W myśl art. 23 k.r.o. małżonkowie są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założy. Wspólne pożycie, wzajemna pomoc i współdziałanie dla dobra rodziny należą do niemajątkowych praw i obowiązków małżonków (G.Jędrejk w: Komentarz do art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, Lex 2013). W szczególności każdy z małżonków według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych powinien przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27 k.r.o.). Jak podkreślono w komentarzu do k.r.o., wyrażony w art. 27 tego aktu obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (M. Andrzejewski w: H.Dolecki (red), T.Sokołowski (red.), Komentarz do art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, Lex 2010; także uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r. II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988, Nr 4, poz. 42 oraz uchwała SN z dnia 13 lipca 2011 r. , III CZP 39/11, gdzie mowa jest o "alimentacyjnym charakterze" tego obowiązku). Obowiązek alimentacyjny z art. 27 w zw. z art. 23 k.r.o., w istocie rzeczy ma szerszą treść od zwykłego obowiązku alimentacyjnego. Pomimo istnienia między nim, a klasycznym obowiązkiem alimentacyjnym nie zmienia swojego charakteru alimentacyjnego (por. J. Ignatowicz, K. Piasecki, J. Pietrzykowski i J. Winiarz: Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy z Komentarzem, Warszawa 1990 str. 131 i 132 ). Dla wzmocnienia tego stanowiska trzeba przywołać argumenty wynikające z analizy postanowień art. 130 k.r.o., na mocy którego obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Skoro zatem po rozwiązaniu małżeństwa miedzy małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, i to wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych (a więc zobowiązanych w pierwszym rzędzie do alimentacji) – art. 128 k.r.o.), to tym bardziej istnieje on w trakcie trwania małżeństwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, teza o alimentacyjnym charakterze obowiązków między małżonkami w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt. 2 u.ś.r. znajduje pełną akceptację (por. m.in. wyrok NSA z 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12, orzeczenie dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać także trzeba , iż i w innych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny upatruje alimentacyjny charakter tych obowiązków (por. postanowienie NSA 28 września 2011 r., I FZ 196/11, Lex nr 948873: "Zgodnie z art. 23 i art. 27 k.r.o. małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy i alimentacji również w zakresie ponoszenia kosztów postępowania sądowego, a na istnienie takiego obowiązku nie ma wpływu ustanowiona rozdzielność majątkowa małżonków."; podobnie w postanowieniu NSA z 15 marca 2012 r., I OZ 150/12, Lex nr 1136745). W ocenie Sądu przytoczone wyżej argumenty przesądzają o zasadności przyjęcia tezy, iż obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt. 2 u.ś.r. obciąża małżonka osoby wymagającej opieki, dysponującego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem logiczne odczytanie przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 2 w zw. z ust. 5 pkt. 2 lit.a prowadzi do wniosku, iż osobie trzeciej wobec małżonków świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli ubiega się ona o takie świadczenie na jednego z małżonków, chyba że drugi ze współmałżonków ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i tym samym nie może sprawować opieki. Natomiast nie znajduje uzasadnienia wykładnia przyjęta przez organy administracji, wedle których (upraszczając nieco ich stanowisko) osoba byłaby uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na swojego współmałżonka (mającego orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności) tylko w sytuacji, gdyby sama także posiadała znaczny stopień niepełnosprawności. Art. 17 ust. m1 pkt. 2 in fine wyklucza bowiem uzyskanie takiego świadczenia, bowiem logicznie rzecz biorąc to ta osoba, która miałaby się opiekować małżonkiem sama wymaga opieki, o jakiej mowa w związku ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Jest to argumentacja ad absurdum (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 328/12 oraz z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 78/12; WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2012r., sygn.. akt IV SA/Po 255/12 – orzeczenia dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jego ilustracją jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., I SA/Wa 782/12 (Lex nr 1212679): " Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym." Taką wykładnię tego przepisu potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 872), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456). Ta nowelizacja nie zmieniła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jednakże trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że ograniczenie się do literalnej wykładni tego przepisu, prowadzące do uniemożliwienia skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, niweczyłoby skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego . Także po kolejnej nowelizacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadziłoby do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Odnosząc stan faktyczny niniejszej sprawy do treści tego przepisu należy stwierdzić, że skarżąca należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, rodzinnych przewiduje bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego powodu, w ocenie Sądu, obie decyzje wydane w sprawie naruszają prawo materialne – art. 17 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a u.ś.r. , w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej, organy będą zobowiązane do zastosowania przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 1 pkt. 2 oraz 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz pozostałych przesłanek art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi