IV SA/Gl 394/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu C. z dnia [...]r. nr [...]. Decyzją Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w C., wydaną z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] odmówiono umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy, udzielonej K. D. na rozpoczęcie działalności gospodarczej w oparciu o umowę nr [...] zawartą w dniu [...] r. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.) w zw. z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. K.D. złożyła wniosek o umorzenie części pożyczki, zgodnie z przepisami powołanymi w podstawie prawnej decyzji oraz § 13 "Regulaminu udzielania i umarzania pożyczek ze środków Funduszu Pracy", z którego wynikało, iż pożyczkobiorca może ubiegać się o umorzenie części pożyczki pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 24 miesięcy, wykorzystania pożyczki zgodnie z jej przeznaczeniem oraz dotrzymania terminów płatności. Ustalenia kontroli wykazały, że pożyczkę wykorzystano na zakup wyposażenia gabinetu oraz pasz i akcesoriów dla zwierząt, zgodnie z § 1 aneksu do umowy, jednakże posiadana przez organ I instancji dokumentacja finansowa pozwoliła na ustalenie, iż strona nie dotrzymywała terminów płatności określonych w "harmonogramie spłat pożyczki", a więc jeden z warunków umorzenia pożyczki nie został spełniony. W odwołaniu od powyższej decyzji K.D. podniosła zarzut naruszenia art. 18 ust. 4 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez powołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji "Regulaminu udzielania i umarzania pożyczek ze środków Funduszu Pracy", zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - 8 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie wskazanego wyżej regulaminu, który nie jest wiążący dla strony i nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa oraz pominięcie treści umowy pożyczki, a także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wskutek czego organ I instancji nie zastosował art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu swego odwołania strona przyznała, że spłacała pożyczkę nieterminowo, wskazując jednocześnie, że okoliczność ta nie wyklucza zastosowania wobec strony art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym starosta może odroczyć terminy spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii rady zatrudnienia umorzyć w całości lub w części pożyczkę, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Oświadczyła, iż na wniosek Powiatowego Urzędu Pracy złożyła informację o efekcie finansowym prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, w której wykazano stratę, a w opinii odwołującej informacja ta (będąca dowodem w postępowaniu administracyjnym) stanowiła właściwą przesłankę umorzenia wnioskowanej części pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tym bardziej, że nieterminowość spłat poszczególnych rat była niezawiniona, podyktowana brakiem dochodów w [...]r. Na poparcie swojego stanowiska strona przywołała tezę wyroku NSA - OZ w Rzeszowie z dnia 17 października 2001 r. (sygn. akt SA/Rz 298/2000), w której wskazano, że "organ zatrudnienia właściwy do umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy, po stwierdzeniu, że pożyczkobiorca nie spełnia warunków do jej umorzenia wynikających z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, powinien w tym samym postępowaniu zbadać, czy za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne, o jakich mowa w art. 18 ust. 4a pkt 5 tej ustawy". Decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Po dokonaniu analizy stanu faktycznego Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pożyczka na podjęcie działalności gospodarczej może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie (zapis analogiczny do treści powołanego przepisu, który przewiduje fakultatywne umorzenie niespłaconej części pożyczki, zawarty został w § 8 umowy pożyczki zawartej ze stroną w dniu [...] r.). Odnosząc opisaną regulację prawną do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy organ odwoławczy podkreślił, iż niedotrzymanie terminów spłaty pożyczki stanowi naruszenie § 6 umowy, dotyczącego warunków spłaty pożyczki, co oznacza, że ustawowe warunki umorzenia niespłaconej pożyczki nie zostały spełnione. Organ II instancji nie podzielił stanowiska strony, co do naruszenia art. 7 Konstytucji RP i stwierdził, że zaskarżona decyzja w podstawie prawnej powołuje właściwe przepisy ustawowe, natomiast w uzasadnieniu dodatkowo wskazuje, że analogiczne regulacje zawiera przyjęty w PUP "Regulamin udzielania i umarzania pożyczek ze środków Funduszu Pracy". Nie przychylono się również do zarzutu strony dotyczącego zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia podstaw do umorzenia pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, skoro z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji po wypowiedzeniu umowy pożyczki (związanych przede wszystkim z bezskutecznym postępowaniem egzekucyjnym), a zatem, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przyznano, iż niedotrzymanie terminów spłaty pożyczki wyklucza umorzenie pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co jednak nie wykluczało obowiązku organu polegającego na zbadaniu okoliczności szczególnych, określonych w art. 18 ust. 4a pkt 5 powołanej ustawy, a zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowiło naruszenie zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Strona skarżąca zanegowała także twierdzenie organu odwoławczego, który stwierdził, że art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie i zaakcentowała, że analizowany przepis, którego wykładnia gramatyczna nie budzi wątpliwości, nie ogranicza stosowania tej normy prawnej wyłącznie do umów już wypowiedzianych. Na poparcie argumentacji strony skarżącej przywołano ponownie, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt SA/Rz 298/2000. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 września 2007r. sygn. akt IV SA/Gl 1344/06 nie uwzględnił skargi uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że strona nie spełniła jednego z istotnych warunków umowy pożyczki określonych w § 6 umowy, który stanowi, że pożyczka powinna być spłacana przez pożyczkobiorcę w ratach i terminach określonych w "Harmonogramie Spłat Pożyczki", stanowiącym załącznik do umowy przez okres 48 miesięcy, tj. od dnia [...] do [...] r., gdyż wielokrotnie nie dotrzymywano terminów spłaty, określonych we wspomnianym harmonogramie, a okoliczność ta była bezsporna w sprawie. Zasadnie nadto uznano, że przesłanka umorzenia części pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie została spełniona, a przyczyny opóźnienia w spłacaniu rat, nawet niezawinione przez stronę umowy, nie są istotne dla oceny dopuszczalności umorzenia części należności z tytułu zaciągniętej pożyczki w oparciu o wspomniany przepis. Rozpoznający sprawę Sąd wykluczył możliwość zastosowania w sprawie art.18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zastosowanie ulgi polegającej na umorzeniu całości lub części pożyczki na zasadach określonych w art. 18 ust. 4 a pkt 1-5 wspomnianej ustawy dotyczy bowiem, w opinii Sądu, sytuacji, w których ocenia się możliwości płatnicze i stan materialny pożyczkobiorcy pod kątem egzekucji pozostałej do spłaty części pożyczki, a przepis ten odnosi się do odroczenia terminu spłaty pożyczki, rozłożenia jej na raty oraz umorzenia jej w części lub w całości. Oznacza to, że ulgi w spłacie pożyczki, o których mowa w art. 18 ust. 4 a pkt 1-5 mogą być stosowane dopiero wtedy, gdy mimo upływu określonego w umowie całego okresu spłaty pożyczki, pożyczkobiorca nie spłaci jej w całości. Z akt sprawy wynika natomiast, że wniosek o umorzenie 50 % pożyczki strona złożyła w przed upływem terminu spłaty ostatniej raty. Od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.D. wniosła skargę kasacyjną opartą na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy mimo upływu określonego w umowie całego okresu spłaty pożyczki, pożyczkobiorca nie spłaci jej w całości, a także na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i wadliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. W wyniku rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 93/08, uznając, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, uchylił zaskarżony wyrok oraz obie wydane w sprawie decyzje organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przyjęte rozwiązanie prawne w art. 18 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu musi być interpretowane w związku z art. 18 ust. 4a pkt 5 tej ustawy, który mówi, iż "starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne". Sąd stwierdził, iż art. 18 ust. 4a nie zawiera jednolitej regulacji, która dałaby podstawę do wyprowadzenia wykładni, że umorzenie pożyczki może nastąpić wyłącznie w stadium prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a taki związek należy wyprowadzić w przypadku podstaw określonych w art. 18 ust. 4a pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4. W przypadku podstawy uregulowanej w art. 18 ust. 4a pkt 5 wprowadzone jest pojęcie "postępowania wyjaśniającego", a zatem nie jak w pkt 1, pkt 2, pkt 4 wyraźne powiązanie z postępowaniem egzekucyjnym. Dokonując wykładni art. 18 ust. 4a pkt 5 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uznano, iż norma ta nie jest stosowana wyłącznie w bezpośrednim związku z egzekucją administracyjną, gdyż umorzenie pożyczki może nastąpić przed tym, gdy obowiązek stał się wymagalny i stał się przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Zwrócono nadto uwagę, iż art. 18 ust. 5 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie daje podstaw do zawężającej wykładni art. 18 ust. 4a pkt 5 tej ustawy. Stanowi bowiem o regulacji zakresu umowy zawieranej przez starostę z pożyczkobiorcą, a nie o przesłankach umorzenia pożyczki. Regulacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 4a nie może być podważona przez treść umowy. Przeprowadzając ponowne postępowanie administracyjne Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 58 poz. 514 z późn. zm.) w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415), umorzył postępowanie w sprawie umorzenia części pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] r. Stanowisko organu wynikało z faktu, iż cała pożyczka otrzymana przez stronę została przez nią spłacona, a ostatnią ratę wpłacono w dniu [...]r. Decyzja ta zaskarżona została przez K.D., która wnosząc o uchylenie orzeczenia zarzuciła organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a to art. 6 k.p.a. w związku z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270) poprzez pominięcie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wiążącego dla organu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 93/08 oraz art. 105 k.p.a. przez przyjęcie, iż spłata pożyczki po złożeniu wniosku o jej umorzenie powoduje bezprzedmiotowość postępowania skutkując jego umorzeniem. W uzasadnieniu odwołania strona wywiodła, iż obowiązkiem organu I instancji było przeprowadzenie postępowania zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc dokonanie wyjaśnień, co do tego, czy na dzień złożenia przez nią wniosku o umorzenie części pożyczki zachodziły szczególne względy gospodarcze lub społeczne, o których mowa w art. 18 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zwrócono nadto uwagę na fakt, iż strona wniosła o umorzenie pożyczki przed jej spłatą, co uniemożliwia uznanie prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe. Powołano się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo prawnicze (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1997r. sygn. akt III SA 1972/95 i z dnia 9 października 2006r. sygn. akt I FSK 1/06 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2002r. sygn. III RN 198/00) dowodząc, iż postępowanie w sprawie umorzenia należności ( zaległości podatkowej) nie staje się bezprzedmiotowe z chwilą uregulowania tych należności, bowiem interes prawny i ekonomiczny strony nadal istnieje. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po dokonaniu analizy materiału sprawy organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Zdaniem Wojewody [...] postępowanie z wniosku strony o umorzenie części udzielonej jej pożyczki stało się bezprzedmiotowe albowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji, na skutek dokonanej całkowitej spłaty tej pożyczki, nie istniał już przedmiot postępowania. Zobowiązanie cywilnoprawne wynikające z umowy pożyczki wygasło bowiem w wyniku jego wykonania przez pożyczkobiorcę. Zarzut naruszenia art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznano za niezasadny, gdyż kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego poddano decyzje wydane w stanie faktycznym, który nie uwzględniał spłaty przez stronę pożyczki. Decyzja nosiła bowiem datę [...]r., a spłata pożyczki nastąpiła w dniu [...]r. Odnosząc się do przywołanych w odwołaniu wyroków sądowych dotyczących zobowiązań podatkowych i składek ubezpieczeniowych organ oświadczył, iż nie znajdują one bezpośredniego odniesienia do cywilnoprawnych należności wynikających z umowy pożyczki udzielonej ze środków Funduszu Pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ze względu na odmienny charakter tych zobowiązań. Wojewoda [...] wskazał, iż zobowiązania podatkowe mają charakter powszechny, przymusowy i bezzwrotny, natomiast zobowiązanie z tytułu pożyczki jest wynikiem cywilnoprawnej umowy zawartej przez stronę ze Starostą, określającej zasady zwrotu pożyczki, a wygaśnięcie przedmiotowego zobowiązania na skutek zapłaty całości pożyczki musi skutkować umorzeniem postępowania w sprawie z wniosku strony dotyczącego umorzenia pożyczki na podstawie art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie godząc się ze stanowiskiem Wojewody [...] K.D. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą, w której domagając się uchylenia zaskarżonego aktu zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż spłata pożyczki po złożeniu wniosku o jej umorzenie powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie umorzenia pożyczki. Zarzuciła także naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270) polegające na pominięciu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazań wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. I OSK 93/08, które były, według skarżącej, wiążące dla organów administracji rozpoznających sprawę. Zaznaczyła, iż w czasie rozpoznawania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pożyczka udzielona jej z Funduszu Pracy była już spłacona. Wskazała, iż na mocy decyzji o umorzeniu części udzielonej jej pożyczki nabywałaby prawo w postaci zwolnienia jej od obowiązku spłaty w części umorzonej. Nie zrezygnowała z dochodzenia tego prawa, mimo, iż w okresie toczącego się postępowania wykonała zobowiązanie w celu uniknięcia ewentualnej egzekucji. Przywołując art. 7 Konstytucji RP uznała za niemożliwe w państwie prawa, a także sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. odbieranie obywatelowi możliwości dochodzenia praw, jakie przysługiwały mu w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej mogłoby to doprowadzić do nadużyć proceduralnych organów administracji, które wskutek decyzji niezgodnej z prawem tamowałyby możliwość merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku i ewentualnego umorzenia zobowiązań wobec Skarbu Państwa. Podkreśliła, iż wyłącznie w sytuacji złożenia wniosku o umorzenie pożyczki w chwili, gdy ta byłaby już spłacona, można byłoby uznać jej wniosek za bezprzedmiotowy. Obecnie jednak jest to niezasadne, gdyż nie odstąpiła od żądania złożonego przed wykonaniem zobowiązania. Ponownie odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, prezentujących w jej opinii pogląd, iż uregulowanie należności w toku postępowania o ich umorzenie nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Zakwestionowała stanowisko Wojewody [...], co do tego, by przywołane przez nią wyroki Naczelnego Sądu Administracyjne nie były adekwatne do stanu faktycznego sprawy. Odmienny charakter zobowiązań cywilnoprawnych i podatkowych, jej zdaniem nie miał znaczenia dla zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Zwracając uwagę, iż organ odwoławczy wskazał na odmienność zobowiązań cywilnych i podatkowych ze względu na ich powszechność, przymusowość i bezzwrotność podniosła, iż ubezpieczenia społeczne, zdrowotne czy celowe mają charakter zwrotny i nie muszą mieć charakteru przymusowego. W skardze podkreślono nadto, iż umorzenie części pożyczki z Funduszu Pracy nie następuje na mocy przepisów prawa cywilnego tj. art. 508 k.c. poprzez złożenie oświadczenia wierzyciela o zwolnieniu z długu, lecz na podstawie przepisów prawa administracyjnego oraz przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarżąca wskazała na podobieństwo materialne i procesowe umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy i składek na ubezpieczenie społeczne. W obu przypadkach wierzycielem jest Skarb Państwa, organ orzekający w tych sprawach stosuje zasady procedury administracyjnej, a podstawy umorzenia zobowiązań z obu tytułów poddane są regulacji prawa materialnego, a więc nie następują na mocy umowy pomiędzy dłużnikiem, a wierzycielem. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 170 ustawy P.p.s.a. skarżąca podniosła, iż brak przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie zasad postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko w sposób tożsamy, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Jak stanowi art. 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Realizując tę kontrolę sądy administracyjne badają czy objęte skargą decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania (wówczas władne są uchylić wadliwe rozstrzygnięcie), jak też kontrolują czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (por. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceny legalności dokonują również z urzędu. Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji we wskazanych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesiona skargę za zasadną. Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu, które już raz, przed jej wydaniem, stanowiło przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w jego obu instancjach. Ze względu na uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu toczącym się przez Naczelnym Sadem Administracyjnym istotnym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji będzie w pierwszej kolejności stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 93/08. Organy administracji winny bowiem zastosować się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w tym orzeczeniu, jako wiążących zgodnie z treścią art. 170 i art.190 p.p.s.a. zarówno dla organów administracji jak i sądów w przypadku, gdyby w przyszłości rozpatrywały niniejszą sprawę. Oznacza to, iż również Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający obecnie sprawę, nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci natomiast moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, odpowiednio stosowany w obecnym stanie prawnym). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101 ). W wyroku z dnia 16 grudnia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.) stwierdzając, iż norma ta nie jest stosowana wyłącznie w bezpośrednim związku z egzekucją administracyjną, gdyż umorzenie pożyczki może nastąpić przed tym, gdy obowiązek stał się wymagalny i stał się przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Zwrócono nadto uwagę, iż art. 18 ust. 5 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie daje podstaw do zawężającej wykładni art. 18 ust. 4a pkt 5 tej ustawy. Stanowi bowiem o regulacji zakresu umowy zawieranej przez starostę z pożyczkobiorcą, a nie o przesłankach umorzenia pożyczki, a regulacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 4a nie może być podważona przez treść umowy. Zauważyć jednak należy, iż ocena prawna dokonywana jest przez orzekający sąd administracyjny według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a w chwili wydawania kontrolowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji stan faktyczny sprawy różnił się od stanu faktycznego z chwili ponownego rozpoznawania sprawy przed organami administracji. Pożyczka udzielona skarżącej w ramach Funduszu Pracy została bowiem ostatecznie spłacona dopiero w dniu [...]r., a więc po dacie wydania decyzji ostatecznej kontrolowanej przez sądy administracyjne w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008r. Pomimo zatem przedstawionej oceny prawnej sugerującej konieczność ustalenia (a więc prowadzenia postępowania merytorycznego) czy wniosek skarżącej uzasadniają szczególne względy gospodarcze lub społeczne określone w art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Wojewódzki Sąd Administracyjny obecnie rozpoznający sprawę uznał za konieczne rozważyć dopuszczalność zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej poprzez jego umorzenie na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Należało przeto w pierwszej kolejności określić, co stanowiło przedmiot sprawy wszczętej przed organami wskutek złożonego przez K. D. wniosku. Zdaniem Sądu prowadzona sprawa dotyczyła umorzenia obowiązku spłaty pożyczki udzielanej na podstawie przepisów przywołanej wyżej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a wiec była to sprawa indywidualna z zakresu prawa administracyjnego, w ramach której rozstrzygano możliwość przyznania stronie postępowania określonego uprawnienia. Wszczęta wnioskiem skarżącej sprawa toczyła się zatem w przedmiocie uprawnienia, które nie miało charakteru cywilnoprawnego, gdyż źródłem jego powstania nie była czynność prawna, lecz decyzja administracyjna. W świetle piśmiennictwa z zakresu procesu administracyjnego oraz stanowiska orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli w sprawie działa właściwy rzeczowo do podjęcia rozstrzygnięcia organ administracji publicznej, sprawa ma charakter indywidualny wymagający rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, a w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym, który obiektywnie zaistniał. Nadto nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie i istnieje podmiot mogący być stroną postępowania, a więc dysponujący interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. który zgłosił inicjatywę w tym względzie. Z zapisu zawartego w treści art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynikało, iż starosta ( a więc organ właściwy rzeczowo) może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę udzieloną bezrobotnemu z Funduszu Pracy, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Była to więc sprawa wymagająca rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Sprawa w tym przedmiocie została zainicjowana przez stronę, która nie zrezygnowała z dochodzenia swych uprawnień. Przedstawiony przepis nie wykluczał możliwości rozstrzygania sprawy po dokonaniu spłaty udzielonej stronie pożyczki, zatem istniał nadal interes prawny strony postępowania w domaganiu się umorzenia jej obowiązku, mimo jego wykonania poprzez jego faktyczną spłatę. W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, musi budzić zasadniczą wątpliwość pogląd, iż wykonanie obowiązku spłaty pożyczki jest równoznaczne z bezprzedmiotowością sprawy administracyjnej toczącej się na podstawie art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wszczętej przed wykonaniem zobowiązania niweczącą skutki wniesionego przez stronę wniosku w tym przedmiocie. Faktyczny brak zobowiązania, którego umorzenie miałoby nastąpić nie oznacza braku interesu prawnego bezrobotnego w domaganiu się przyznania uprawnień wywodzących się z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu, zmieniających jego sytuację ekonomiczną w istotnym zakresie. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do unicestwienia zawartego w tym przepisie prawa tego podmiotu do żądania wydania decyzji o umorzeniu przyznanej w formie pożyczki pomocy finansowej, a o bezprzedmiotowości postępowania często decydowałyby względy czysto techniczne, przykładowo próby wykorzystania wszystkich przysługujących stronie środków odwoławczych, co wymaga stosownego czasu, zamykając w ten sposób drogę do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zważyć trzeba, iż wniosek w sprawie umorzenia pożyczki nie powoduje zawieszenia obowiązku uiszczania comiesięcznych jej rat, a z treści § 14 umowy pożyczki jednoznacznie wynika, iż niewywiązanie się w zakresie spłat powoduje negatywne konsekwencje dla pożyczkobiorcy w postaci jej natychmiastowej wymagalności wraz z odsetkami kredytu lombardowego, a nadto obowiązek zapłaty odsetek ustawowych. Tym samym dobrowolny fakt spłaty przez skarżącą długu przed zakończeniem postępowania w sprawie nie musi być równoznaczny z rezygnacją z jej uprawnień do skorzystania z możliwości zagwarantowanych dla innych podmiotów objętych pomocą z Funduszu Pracy, a na pewno nie powinien pozbawiać jej uprawnień do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie zaciągniętego zobowiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu przywołanego przez skarżącą w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2006 sygn. I FSK 1/06 odnoszącego się do art. 208 Ordynacji podatkowej oraz w cytowanym tam piśmiennictwie, a także w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Ł 2424/94 publ. ONSA 1996 Nr 2 poz. 80, który wydany został na gruncie art. 105 k.p.a. Tożsama regulacja, przedstawiona w art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 Ordynacji podatkowej ("gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania") pozwala przyjąć, iż obiektywna bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego (odpowiednio-podatkowego) występuje tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej ( odpowiednio- podatkowej), mogącej być przedmiotem postępowania. Dodatkowo powołać się można na pogląd przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, publ. OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150, z którego wynika, iż ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Wniosek skarżącej nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty co do istoty. Istnieje bowiem nadal stan faktyczny podlegający analizie przez organ administracji. W tej sytuacji nie dopuszczenie do merytorycznej oceny wniosku skarżącej oznaczałoby uchylenie się organów od rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji naruszenie gwarantowanych w demokratycznym państwie prawnym praw strony do rzetelnego i merytorycznego rozpoznania, opartych na prawie żądań i wniosków oraz pozbawienie strony rzeczywistej ochrony prawnej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r. III ARN 75/94 OSNAPiUS 1995 nr 9 poz. 106). Powracając zatem do rozpoczętych na wstępie rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje ponownie, iż możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. W opinii Wojewódzkiego Sądu sytuacja ta jednakże nie ma w sprawie miejsca, bowiem zmiana stanu faktycznego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej kontrolowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 93/08, a wyrokiem tego Sądu z dnia 16 grudnia 2008r. nie była zmianą istotną pozwalającą na uznanie przedstawionej w tym wyroku wykładni prawa za niewiążącą. Z tych przyczyn należało uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji. W ponownym postępowaniu organ wyjaśni, czy wystąpiły przesłanki zawarte w art. 18 ust. 4a ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.) i stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnie o zasadności żądania zawartego we wniosku z dnia [...]r., mając na uwadze stan faktyczny sprawy, jaki pojawił się w sprawie od dnia [...]r., a to od momentu spłaty przez skarżącą zaciągniętej przez nią z Funduszu Pracy pożyczki.