IV SA/Gl 4/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. odmówił przyznania H.Ś. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad jej mężem, tj. świadczenia określonego w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.). Organ orzekający ustalił, że wnioskodawczyni co prawda opiekuje się mężem zaliczonym od dnia 27.06.2014 r. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności i jej rodzina spełnia ustawowe kryterium dochodowe, jednak z akt sprawy nie wynika, by wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Tymczasem z istoty specjalnego zasiłku opiekuńczego wynika, że przysługuje on osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast wnioskodawczyni była ostatni raz zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w 2012 r. Z kolei według definicji z art. 3 pkt 22 cyt. ustawy do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie można zaliczyć wykonywanych przez nią, w okresie od 14.04. do 2.07.2014 r., przez społecznie użytecznych, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 pkt 23a ustawy z dnia 20 kwietnia 204 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.). Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. Wyraziło przy tym pogląd, że art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza z kręgu podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby niepodejmujące zatrudnienia z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, a przyznaje prawo do zasiłku tylko osobom rezygnującym w tym celu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. Ś. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, polegające na nieprzyjęciu jako rezygnację z zatrudnienia jej zwolnienia z prac społecznie użytecznych. Jej zdaniem art. 16a nie różnicuje rodzaju zatrudnienia, a jedynie odnosi się do świadczenia pracy. Skarżąca podniosła, że musi opiekować się swoim mężem i nie powinna być dyskryminowana z powodu charakteru wykonywanej pracy. Powołała się też ogólnikowo na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, przytaczając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 16a ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) – zwanej dalej także "u.ś.r." - regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej, jako żonie osoby legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności, ciąży - zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny. Spełnione zostało też kryterium dochodowe. Natomiast organy obu instancji błędnie przyjęły, że ową przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy odnosić tylko do sytuacji, gdy dana osoba była zatrudniona lub świadczyła inną pracę zarobkową ale przestała to czynić ze względu na konieczność sprawowania opieki, natomiast nie obejmuje ona przypadków niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania takiej opieki. Taka interpretacja omawianego przepisu, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1442/14; z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 216/14; z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 482/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 860/14, wszystkie publik. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w pierwszym z wymienionych orzeczeń wskazał, że przepis art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z ww. wskazaniami. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczającej – "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest zatem istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także osobom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wadliwa interpretacja art. 16a ust. 1 u.ś.r. spowodowała, że kwestia niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została w ogóle zbadana i wyjaśniona w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, a więc musi to nastąpić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności właściwe jest dokonanie ustaleń przez organ I instancji. Powyższe okoliczności Sąd miał na uwadze z urzędu – nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Natomiast nie można podzielić poglądu skarżącej, że wykonywanie prac społecznie użytecznych przez bezrobotnego mieści się w pojęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdefiniowanym w art. 3 pkt 22 u.ś.r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 ostatnio powołanego Prawa, orzeczono, jak w sentencji. sw